Закон о государственно-частном партнерстве еще не успел вступить в силу, а его уже просят отредактировать.Созданная при Экспертном совете АНО «Стратегическое партнерство “Северо-Запад”» рабочая группа сформулировала целый ряд предложений по изменению ФЗ-224 и озвучила их на расширенном заседании, которое состоялось в Санкт-Петербурге 22 сентября.
Как сообщает корреспондент «ОК-информ », заседание вёл помощник полномочного представителя президента РФ в СЗФО и инвестиционный уполномоченный в округе Сергей Зимин. Он отметил, что рабочая группа по ГЧП была создана при Стратегическом партнерстве «Северо-Запад» в марте 2014 года и на сегодняшний день является одной из самых эффективных. Он подчеркнул, что у власти и бизнеса имеются свои замечания и предложения к принятому в июле текущего года закону № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ», который должен вступить в силу 1 января 2016 года,. Пакет поправок в ближайшее время планируется направить министру экономического развития РФ Алексею Улюкаеву и председателю комитета Госдумы по вопросам собственности Сергею Гаврилову.
Сами замечания и предложения были озвучены руководителем рабочей группы Денисом Качкиным. «В принятом законе много спорных вопросов, касающихся юридической техники. Но вероятность того, что они будут сняты с помощью внесения наших поправок до конца 2015 года, очень высока, - сказал Денис Качкин, отметив, что для успешной реализации ФЗ-224 в первую очередь необходимо формирование института квалифицированного заказчика.
Денис Качкин напомнил, что разработка 224-ФЗ шла параллельно с реформированием закона «О концессионных отношениях», который с 2005 года менялся уже 8 раз. Основные различия между этими документами заключаются в сроках соглашения, в участии в них российских и иностранных юридических лиц, в бюджетном участии, в правах собственности и другом. Однако закон о ГЧП необходимо довести до рабочего состояния, считает эксперт. В частности, расширив перечень объектов партнерства, который был сокращен по сравнению с тем, что приводится в законе о концессиях. Например, из него исчезли многие объекты ЖКХ, социального жилья и соцобеспечения.
Также предлагается уточнить в законе цену приобретения объекта публичным партнером и правила его передачи, а также прописать в Бюджетном кодексе механизмы выделения субсидий.
По словам Сергея Сиваева, управляющего директора ОАО «Федеральный центр проектного финансирования», договоры о ГЧП необходимо заключать на срок не более 10-15 лет, чтобы не придавать процедуре признаки приватизации.
Елена Бардашева, исполнительный директор Центра ГЧП ОАО «Газпромбанк», уверена, что благодаря этому закону многие регионы смогут воспользоваться механизмом государственно-частного партнерства при реализации общественно значимых инфраструктурных проектов.
Владимир Килинкаров, официальный консультант в сфере ГЧП ОАО «РЖД», среди плюсов 224-ФЗ, способных повысить финансовую привлекательность государственно-частных проектов, отметил возможность залога объекта инфраструктуры для финансирования проекта, упразднение требования об обязательности типовых соглашений, утвержденных правительством РФ, и возможность заключения прямых соглашений с финансирующими организациями. Среди недостатков закона эксперт назвал ограниченность форм партнерства, обязанность муниципалитетов согласовывать проекты ГЧП с властями субъектов, ограниченные сроки соглашений и узкий перечень случаев, когда на стороне публичного партнера (государства) могут выступать несколько публичных субъектов.
По данным Минэкономразвития, отсутствие в России закона о государственно-частном партнерстве сдерживает реализацию около 140 социально значимых проектов в 40 регионах страны. Принятие закона, как надеются представители исполнительной власти и бизнес-сообщества, снимет ограничения и расширит рынок подобных проектов.
Между тем, Комитет по инвестициям Смольного предложил отсрочить вступление ФЗ №224 в силу, дабы завершить конкурсы на выборы партнеров для строительства и эксплуатации больницы в Сестрорецке, поликлиники в Славянке и реконструкции трамвайной сети в одном из районов Петербурга. Отсрочка, по словам представителя комитета, нужна до июля 2016 года.
- Волошина Виктория Александровна , бакалавр, студент
- Волгоградский государственный технический университет
- КОНЦЕССИЯ
- ИНВЕСТИЦИИ
- ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
В статье анализируются две формы партнёрства государства и бизнеса: концессия и государственно-частное партнёрство. Выявлены основные различия, достоинства и недостатки данных форм взаимодействия.
- Особенности выбора предпринимателями наиболее эффективных и предпочтительных проектов для реализации
- Проблемы инвестиционно-инновационного развития современного Кыргызстана
- Проблемы инвестирования в экономику современной России
- Государственно-частное партнерство как одно из направлений развития рекреационной сферы
На сегодняшний день экономическая обстановка в нашей стране затрудняет реализацию государством целого ряда социально-экономических функций на макро и микро уровнях. Несмотря на проводимые в стране экономические реформы, продолжительные кризисы и другие негативные экономические явления, предприниматели заинтересованы в поиске объектов инвестирования. В то же время возникает острая необходимость решения большого перечня общественно значимых проблем. К самым распространенным из них относятся вопросы развития транспортной, социальной, энергетической инфраструктур, добычи полезных ископаемых, а также создания объектов здравоохранения, объектов общественного обслуживания населения и ЖКХ. То есть развития тех областей экономики, в которых государство является монополистом.
Государство ставит перед собой задачу повысить эффективность бюджетных расходов и привлечь частные инвестиции. Одним из эффективных механизмов решения данных задач для развития общедоступной (публичной) инфраструктуры представляется государственно-частное партнерство и концессия.
Более двадцати лет мировой практики концессионных соглашений дало свой результат: реализованы тысячи крупномасштабных и малых концессионных проектов в сфере строительства железнодорожных путей и автомобильных дорог, морских и других портов, каналов водоснабжения и других проектов, что несомненно, говорит о наличии эффективности применения данного механизма. Концессионное законодательство на данный момент действует более чем в 100 странах мира с различными политическими и социально-экономическими моделями. Велико и разнообразие проектов, реализованных в рамках концессионных соглашений: от грандиозных, стоимостью более 10 млрд. долларов до контрактов муниципальных органов власти в области досуга и отдыха стоимостью в несколько тысяч долларов. Подавляющее большинство концессий образовано в сферах водоснабжения и канализации, газового и электроэнергетического хозяйства, автомагистралей и железнодорожных путей городского строительства, лесного хозяйства, недропользования.
Опыт применения концессионных соглашений насчитывает сотни лет, в связи с чем возникает множество подходов к определению данного термина. В России это многообразие объясняется различием точек зрения известных теоретиков и практиков на данный тип сотрудничества государства и коммерческого сектора: одни рассматривают концессионное соглашение как лицензию, другие как договор об аренде, третьи как гражданско-правовой договор государства и частного бизнеса.
При этом следует учитывать, что концессия это сложная система взаимоотношений государства и предпринимателя, в основе которой лежит гражданско-правовой характер, а не лицензионный, т.е. разрешительный. В связи с этим под концессией понимают систему отношений, возникающую между государством и частным бизнесом в целях привлечения инвестиций и эффективного управления государственной (муниципальной) собственностью и деятельностью, составляющей государственную монополию
Согласно Федеральному закону 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» по данному виду деятельности одна сторона (концессионер) обязана за свой счёт создать недвижимое имущество, которое будет находиться в собственности другой стороны (концедента), и использовать данное имущество для осуществления определенного договором вида деятельности. В то же время, концедент обязуется передать концессионеру право собственности и пользования объектом на срок, так же определенный этим соглашением .
В роли концедента выступает государство, его субъект или муниципальное образование. Концессионером является юридическое лицо: финансируя проект по концессионному договору, он получает (после ввода в эксплуатацию и регистрации на него прав в качестве недвижимого имущества) данный объект в управление для эксплуатации, чтобы возместить инвестиции. Доход от использования объекта соглашения, в зависимости от условий, получает одна из сторон: государство или частный инвестор. Если доход получает государство, то предприниматель может возместить инвестиции по средством эксплуатации объекта на платной основе. Если же доход переходит инвестору, то он окупает расходы и затраты с помощью государственных субсидий.
Из известных типов концессионных соглашений (BOT, BTO, ВОО, ВООТ, BBO и т.д.) законом «О концессионных соглашениях» предусмотрен лишь один из них – BOT («Строительство - управление - передача»), а фактически используется второй – BTO («Строительство - передача - управление»).
Изучение тенденций и закономерностей в развитии концессионных соглашений позволяет заключить, что при всей неопределенности и сложности юридического оформления данного вида сотрудничества государства и частных инвесторов, как правило, договорная форма концессии на протяжении всей своей истории имеет преимущество, вытекающее не из формального, а из практического смысла.
Современная практика показывает, что зачастую концессии не используются напрямую, то есть, концессионный договор не оформляется, а происходит реализация государственных масштабных проектов по строительству различных объектов, направленных на привлечение финансирования в планируемые объекты, их эксплуатацию и управление инвесторами. В таких программах основной задачей государства становится привлечение инвестиций. Но без условия возвратности средств с получением дохода внимание инвесторов привлечь невозможно. Поэтому объекты инвестирования передаются во временное владение и управление инвестору.
В целом концессионные соглашения считаются одной из возможных форм государственно-частного партнерства, его специфичность заключается в сохранении права собственности на объект соглашения. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – долговременное взаимовыгодное сотрудничество общественного и частного партнеров (то есть государства и юридического лица или группы юридических лиц), нацеленное на реализацию планов ГЧП для непосредственного достижения задач социально-экономического значения с помощью объединения ресурсов и деления рисков между сторонами в установленных договором пропорциях.
Механизм реализации концессии обладает менее широким диапазоном, чем механизм действия ГЧП. Необходимость применения концессионного соглашения определяется следующими плюсами, принадлежащим в равной степени и государственно-частным партнерствам:
- ясность правового режима ввиду наличия законодательства, регулирующего порядок заключения и выполнения концессионных соглашений и ГЧП;
- наличие определенной практики реализации концессионных контрактов на региональном уровне;
- возможность применения отдельных механизмов государственной поддержки и инструментов ГЧП.
Важно отметить, что государственно-частное партнерство является более широким понятием, в сравнении с концессионными соглашениями. Концессия, как и любые взаимовыгодные формы взаимоотношений государства и бизнеса (государственные контракты, арендные отношения, лизинг, государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции) является лишь «подвидом» ГЧП.
Рассмотрим наиболее важные аспекты взаимодействия государства и бизнеса, на основе двух указанных форм взаимодействия государства и предпринимательства. В процессе реализации проектов ГЧП консолидирует ресурсы сторон, то есть, финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее оговоренных пропорциях. Концессионер же, в свою очередь, создает объект за свой счет, не получая со стороны концедента никакой платы или единого встречного предоставления, а при создании объекта концессионер получает данный объект на определенный срок в целях возмещения своих финансовых затрат на счет использования созданного им объекта. Стороны соглашения в ГЧП представлены публичным партнером, как было сказано ранее, государством, то есть, правительством РФ, исполнительным органом власти и т.д. Частный партнер, в свою очередь, представляет собой российское юридическое лицо, с которым в соответствии с законом заключено соглашение. Относительно сторон концессии было сказано ранее: концендент – государство в лице правительства, исполнительной власти, главы муниципального образования, концессионером выступает предприниматель.
К объектам соглашения ГЧП относятся автомобильные дороги, транспорт общественного пользования, морские и речные судна, объекты здравоохранения и социального обслуживания населения (образование, спорт и т.д.). Однако, для концессий список шире, что является весьма странным. В него входит все то же самое и в дополнение – сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления, объекты ЖКХ, в том числе, объекты тепло-, газо- и энергоснабжения .
Элементы соглашения двух этих форм опять же, рознятся: для ГЧП – это строительство (реконструкция) или создание объекта соглашения частным партнером полного или частичного финансирования объекта соглашения. Осуществление частным партнером эксплуатации или технического обслуживания объекта соглашения так же дополняет перечень обязательных элементов. Возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта в соответствии с законодательством. Для концессий обязательными условиями являются следующие: обязательства концессионера по созданию или реконструкции объекта концессионного соглашения, соблюдение сроков его создания или реконструкции.
Последний наиболее важный момент, сообщающий о различиях предложенных к анализу форм – это срок соглашения. Срок действия соглашения о ГЧП устанавливается соглашением, которое заключается не менее чем на три года. Срок действия концессии определяется соответствующим соглашениям, с учетом срока создания или реконструкции объекта, срока окупаемости инвестиций, срока получения концессионером объема валовой выручки, определенных концессионным соглашением, срока исполнения других обязательств концессионера или концедента по концессионному соглашению. Срок контракта может быть продлен, но не более, чем на пять лет.
Еще одно важное отличие концессии – более широкий круг участников на стороне как публичного, так и частного партнера, например, нет ограничения по участию иностранных юридических лиц (такое ограничение введено в законе о ГЧП).
Опыт реализации концессионного соглашения есть и в Волгоградском регионе. В 2015 году в конкурсе среди концессионеров, победила ООО «Концессия водоснабжения», пообещав инвестировать в волгоградский водоканал 58 миллиардов руб. в ближайшие 30 лет. При этом город получит 7 млрд руб. в течение первых 3-х лет. Уже к концу 2015 года т.е., в 1-ый год управления, концессионер по новой технологии, провел работы по замене изношенной водопроводной трубы, не перекапывая улицы. Трубу меняли способом горизонтально направленного бурения, это позволило не мешать автомобилистам, не выкапывая траншею. Это доказывает, что волгоградскими властями был найден не просто современный инвестор, а не просто финансист, применяющий в своей работе новейшие материалы и технологии .
Подводя итоги, следует еще раз обратить внимание на ключевые моменты в понятиях выбранных нами форм сотрудничества государства и бизнеса, а именно – концессий и ГЧП. Обе выделенные формы тесно коррелируют, однако государственно-частное партнерство имеет более широкие возможности, нежели концессионное соглашение. Преимуществом государственного-частного партнерства является то, что в нём риски, затраты и прибыль распределяются между обеими сторонами, а в концессионном соглашении все это несёт концессионер. Также преимущество государственного-частного партнерства заключается в сохранении права собственности на объект соглашения.
Список литературы
- Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
- Федеральный закон от 21.07.215 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
- Варнавский В.Г., Королев В.А. Концессионный механизм партнёрства государства и частного сектора. – М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2009;
- Газета недели в Саратове, №5(374) от 16.02.2016
- Грахов В.П., Мохначев С.А., Якушев Н.М., Гиззатуллин Р.Р. Применение концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Экономика и предпринимательство. – 2015. - № 1 (54).
- Киселев Д.Е. Государство и частный бизнес как равноправные партнеры // Социально-экономические и технологические проблемы развития строительного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства региона. Сборник трудов конференции. - Волгоград, 24-25 ноября 2006 г. - С. 176-180.
- Киселев Д.Е. Концессия как наиболее эффективная система взаимоотношений государства и частного бизнеса // Социально-экономические проблемы управления: взгляд в будущее. Материалы I Всероссийской научно-практической конференции: в 2 частях. Сборник трудов конференции – Волгоград, 2004 г. - С. 216-219.
- От концессии до ГЧП [Электронный ресурс] // VEGASLEX: офиц. сайт. – Режим доступа: vegaslex.ru. – (Дата обращения: 03.10.2016)
- Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2015.
- Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.
Государственно-частное партнерство обладает рядом преимуществ, которые позволяют эффективно реализовывать инфраструктурные проекты, используя сильные стороны каждого из партнеров.
К первой группе преимуществ ГЧП относится то, что государство использует эффективность частного сектора в процессе строительства. Когда частный сектор занимается строительством, этот процесс происходит более эффективно, укладываясь в рамки заложенного бюджета и установленных сроков. Это достигается за счет системы платежей, которые привязаны к поэтапному выполнению работ в указанные сроки. При несоблюдении этих сроков соглашением предусмотрены штрафы.
Ко второй группе преимуществ относится снижение издержек во время всего жизненного цикла проекта. В грамотно составленных ГЧП-контрактах эксплуатационные расходы берет на себя частный инвестор. Это приводит к тому, что инвестор заинтересован в самом высоком качестве строительства объекта, в отличие от обычных проектов, где разные компании осуществляют строительство и эксплуатацию.
К третьей группе преимуществ относится предоставление услуг, ориентированное на качественный результат. Так как в инфраструктурных ГЧП проектах инвестор зависит от платежей населения, либо от платы концедента (привязанной к результатам эксплуатации объекта ГЧП), частный сектор напрямую заинтересован в высоком качестве предоставления услуг.
К четвертой группе преимуществ относится эффективное распределение рисков. Одним из главных принципов ГЧП является распределение рисков той стороне, которая сможет лучше ими управлять. Для каждого отдельного проекта схема распределения рисков может быть разной, в зависимости от многих факторов. (от географических до экономических).
Помимо положительных моментов, существует ряд рисков, с которыми участникам государственно-частного партнерства приходится сталкиваться и искать пути их нивелирования.
К таким рискам относится более низкое, по сравнению с обычными проектами, качество контроля и управления. Это связано с длительным сроком гчп-контрактов Сложносоставной и комплексный проектный менеджмент, которому не достает мобильности для адаптации к быстро меняющимся внешним условиям.
Финансовые риски являются неотъемлемой частью проектов государственно-частного партнерства, так как финансовые потоки в таких проектах зависят от целого ряда факторов, часть из которых очень сложно предсказать.
В зависимости от национального законодательства также могут возникнуть проблемы с изменением существенных условий таких соглашений, которые требуется внести из-за форс мажора или недобросовестных действий одной из сторон.
При эффективном планировании и добросовестности участников ГЧП оно может стать основным инструментом реализации инфраструктурных проектов. Привлечение частного капитала позволит государствам увеличить количество эффективно реализованных инфраструктурных проектов в несколько раз.
От концессии до ГЧП
13 июля 2015 года был принят федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". До принятия закона на федеральном уровне заключались в основном концессионные соглашения и соглашения с участием ГК "Автодор" в иных формах. Что касается региональных практик, то все зависело от политической воли в регионе, т.к. региональные ГЧП-законы были приняты в абсолютном большинстве субъектов РФ. Распространенным явлением была практика переквалификации заключенных ГЧП-соглашений в госконтракты. Поэтому некоторые субъекты РФ опасались заключать ГЧП-соглашения, предпочитая им госконтракт и концессию.
Много лет все инфраструктурное сообщество страны ждало принятия ГЧП-закона, списывая все мыслимые и немыслимые причины неразвитости ГЧП-инструментов именно на его отсутствие.
Теперь закон принят. И все же количество недовольных не уменьшилось. Сразу нашлись те, кто заявил, что теперь в России возможна реализация ГЧП только в форме концессионных соглашений, а все остальные формы и идеи обречены на вымирание, потому, что принят плохой закон о ГЧП.
Выходит, лучше бы и не пытались? Бесспорно, нет. ГЧП-закон - важный шаг в развитии государственно-частного партнерства в стране. И в целом он разработан с учетом мнений многих участников ГЧП.
Завышенные ожидания
Чего же ожидали от ГЧП-закона? Ответ на этот вопрос напрямую связан с тем, о чьих интересах идет речь. Как минимум было несколько категорий "бенефициаров" ГЧП-закона, каждый со своими ожиданиями. Приведем некоторые из них.
Российская Федерация преследовала цели:
развития рынка ГЧП-проектов;
создания единой нормативной базы ГЧП для всей страны;
повышения интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП.
Регионы и муниципалитеты рассчитывали, что:
ГЧП-закон определит полномочия субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, в частности предоставит им возможности по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения;
ГЧП-закон определит понятие "государственно-частное партнерство";
ГЧП-закон опишет возможные формы ГЧП;
в ГЧП-законе будут предусмотрены механизмы финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ;
ГЧП-закон опишет права и обязанности публичного и частного партнеров (иными словами, определит, какие положения должно включать в себя соглашение о ГЧП); и, наконец,
ГЧП-закон позволит проводить нескольким публично-правовым образованиям совместные конкурсы и заключать совместные соглашения.
Инициаторы ГЧП-проектов ожидали, что:
из ГЧП-закона будет понятно, как (по какой процедуре) инвестор может инициировать ГЧП-проект;
инвестор сможет в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса;
правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству;
ГЧП-закон сделает возможным создание объектов соглашения в частную собственность;
гарантии инвесторам будут расширены, в том числе в случае изменения законодательства;
список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, будет более широким, чем по концессии. В идеале он будет открытым;
появится единое понимание ГЧП – больше не придется рассказывать органам власти различного уровня, что такое ГЧП.
Банки ожидали при принятии закона, что:
в ГЧП-законе будут закреплены гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе;
ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений;
в то же время ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах;
ГЧП-закон в совокупности будет, с одной стороны, рамочным, с другой стороны, достаточно конкретным и позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования (к вопросу о пресловутой банкабильности).
Очевидно, что при таком количестве разных интересантов (приведены лишь несколько основных категорий) и различий в их интересах ГЧП-закон в принципе не может оправдать сразу все ожидания.
На рисунке ниже приведена матрица учета интересов ключевых бенефициаров по 224-ФЗ:
|
Бенефициар |
Интерес |
Учтен |
Не учтен |
|
Российская Федерация |
Развитие рынка ГЧП-проектов |
||
|
Создание единой нормативной базы ГЧП для всей страны |
Концессия, хоть и является формой ГЧП, регулируется обособленно |
||
|
Повышение интереса инвесторов и финансирующих организаций к ГЧП |
|||
|
Регионы и муниципалитеты |
Определение полномочий субъектов РФ и муниципалитетов в сфере ГЧП, возможность по отдельным тендерным процедурам (не госзаказ) отыгрывать конкурсы и заключать ГЧП-соглашения |
||
|
Определение понятия ГЧП |
|||
|
Описание форм ГЧП |
|||
|
Наличие механизмов финансирования (поддержки) региональных проектов Российской Федерацией и муниципальных проектов субъектами РФ |
|||
|
Описание прав и обязанностей публичного и частного партнеров |
Не в виде отдельных статей, а в ст. 12 – обязанности по СГЧП (СМЧП) |
||
|
Совместные конкурсы |
|||
|
Совместные соглашения |
Каждый публичный партнер заключает соглашение с победителем |
||
|
Инициаторы ГЧП-проектов |
Процедура инициирования инвестором ГЧП-проекта |
||
|
Возможность в ряде случаев заключать ГЧП-соглашения без конкурса |
|||
|
Правила заключения ГЧП-соглашений станут понятными, в том числе для банков, которые раньше отказывались финансировать ГЧП-проекты по региональному законодательству |
|||
|
Возможность создавать объекты соглашения в частную собственность |
|||
|
Широкие гарантии инвесторам, в том числе в случае изменения законодательства |
|||
|
Список объектов, в отношении которых можно заключить ГЧП-соглашение, более широкий, чем по концессии |
Список объектов отличается от 115-ФЗ . Но однозначно сказать, что он шире, нельзя |
||
|
Открытый перечень объектов ГЧП |
|||
|
Единое понимание ГЧП |
|||
|
Банки |
Гарантии в отношении финансирующих организаций в объеме не меньшем, чем в концессионном законе |
||
|
ГЧП-закон создаст единую терминологическую базу ГЧП, определит формы ГЧП, повысив тем самым юридическую технику заключения ГЧП-соглашений |
|||
|
ГЧП-закон оставит возможности для гибкого структурирования проектов ГЧП на местах |
На сегодняшний день, не имея всей подзаконной базы, оценить гибкость невозможно. |
||
|
ГЧП-закон позволит структурировать проекты настолько понятно и логично, чтобы банки смогли предложить лучшие условия финансирования |
Как видно из приведенной таблицы, в интересах каждой из категории бенефициаров в законе удалость добиться определенного прогресса. Для дальнейшей настройки закона и оттачивания его положений потребуется время. Пример с концессионным законодательством свидетельствует о том, что самый эффективный способ корректировки законодательства – включение в него положений (или, наоборот, исключение положений) на основе практики. На самом деле главная цель закона на сегодняшний день – дать новый старт неконцессионным формам ГЧП.
О хорошем (что удалось сделать)
Принятие Закона о ГЧП – важный шаг в развитии ГЧП в России. Когда есть материал, с ним можно дальше работать и его совершенствовать. Пока закона не было, часто высказывалась позиция, что наличие пусть несовершенного закона лучше, чем вакуум.
Сегодня закон принят, скоро его положения вступят в силу. Возникает вопрос: рамочный ли это закон или закон прямого действия?
Закон получился точно не рамочным. Ряд его норм может применяться напрямую, например, нормы об условиях соглашения о ГЧП. Другие нормы конкретизируются подзаконными НПА, которые планируется разработать до его вступления в силу (например, контроль публичного партнера). Ввиду принятой конструкции закона полностью оценивать его потенциал и влияние на рынок ГЧП будет можно после принятия всех предусмотренных подзаконных нормативных правовых актов.
Из позитивных нововведений закона можно отметить следующие:
введение процедур инициирования проекта не только частным, но и публичным партнером;
расширенные положения о прямых соглашениях (по сравнению с 115-ФЗ);
создание уполномоченных органов в сфере ГЧП;
право частной собственности на объект СГЧП- и СМЧП;
совместное проведение конкурсов несколькими публично-правовыми образованиями;
установление требований к содержанию соглашения;
предусмотрено установление порядка контроля публичного партнера за исполнением частным партнером соглашения;
выведение концессионных соглашений из-под регулирования ГЧП-закона.
Несложный выбор
И все же, спросите вы, что выбрать: ГЧП или концессию? И у той и у другой формы ГЧП в условиях действующего правового поля есть свои плюсы и минусы.
Если концессия устраивает как формат взаимоотношений государства и бизнеса (в том числе возникновение права государственной собственности на объект) и возможна в отношении планируемого к созданию объекта, то в ближайший год стоит выбирать концессию. У этой формы есть недостатки, но имеется одно неоспоримое преимущество: концессия много лет известна рынку, в том числе финансирующим организациям. По концессиям наработана практика, то есть и инвесторы, и государственная власть начали привыкать к этой форме взаимодействия. Кроме того, в интересах развития этой формы неоднократно принимались поправки к отраслевому законодательству: бюджетное, транспортное, ЖКХ и т. п.
Еще одно важное отличие концессии – более широкий круг участников на стороне как публичного, так и частного партнера. Например, нет ограничения по участию иностранных юридических лиц (такое ограничение введено в законе о ГЧП).
В то же время есть перечень объектов, в отношении которых невозможно заключение концессионного соглашения. И, напротив, они могут быть объектами СГЧП/СМЧП. К ним относятся:
частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог;
воздушные суда;
подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации;
специализированные порты, объекты их инфраструктур;
стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова;
мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем.
Если вы хотите, чтобы объектом соглашения были один или несколько таких объектов, следует выбрать ГЧП-/МЧП-соглашение.
Концессия станет единственно верным выбором в отношении объектов, не попавших в список возможных объектов соглашения о СГЧП (СМЧП):
государственные автомобильные дороги;
метрополитен;
объекты ЖКХ;
объекты, отнесенные к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения.
В любом случае, выбирая ГЧП (МЧП) как форму сотрудничества, нужно помнить, что, несмотря на то что закон о ГЧП основывается на достижениях 115-ФЗ, он еще не только не обкатан на практике, но и не начал применяться. Поэтому в ближайшем будущем концессия точно будет более широко используемым форматом взаимодействия. С течением времени ГЧП-закон может не только по применимости сравняться с концессией, но количество неконцессионных проектов может быть значительно больше, чем количество концессионных. Для этого и принимался ГЧП-закон. Частная собственность, частная инициатива и другой перечень объектов должны в будущем привести к другим ГЧП-проектам. Поэтому время покажет, как будут развиваться концессия и ГЧП. Но для любой формы ГЧП даже 10-летний период существования (в этом году концессия празднует свой 10-летний юбилей) – детский возраст. Итоги можно будет подводить лет через 40.
Соглашения о государственно-частном партнерстве (СГЧП); соглашения о муниципально-частном партнерстве (СМЧП).
Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях".
Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182660/ .
Отношение к государственно-частному партнёрству (ГЧП), муниципально-частному партнёрству (МЧП), по некоторым моментам, касающиеся дорог и ЖКХ, отрицательное.
Впрочем, в других сферах деятельности от ГЧП (МЧП) можно ожидать положительных эффектов.
Во-первых
. Необходимо исключить из объектов соглашения о государственно-частном партнёрстве, частные дороги (участки частных автомобильных дорог), кроме дорожных мостов.
Привожу текст части 1 из статьи 7
Статья 7. Объекты соглашения о государственно-частном партнерстве, объекты соглашения о муниципально-частном партнерстве
1. Объектами соглашения являются:
1) частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса;
Платные частные дороги, негативно влияют на отечественную экономику
.
Из-за перевозки грузов по платной дороге увеличивается стоимость отечественного товара. Следовательно, снижается его конкурентное преимущество в цене, в сравнении с другими аналогичными товарами.
Если бы, наоборот, платные дороги строились в приграничных областях, с зарубежными странами. То, это позволило, по-сути обложить ввозимые импортные товары дополнительным "налогом", повысить их цену (снизив их конкурентное преимущество).
Поэтому, необходимо вообще запретить введение, строительство платных дорог внутри страны.
Так же, платные дороги ограничивают развитие дорожной сети России, в сфере предоставления услуг транзита международных грузоперевозок из Азии в Европу.
Во-вторых
. В статье 7, части 6. Запретить частному партнёру передавать в залог объект соглашения ГЧП.
Сейчас, это позволяет делать данная статья.
Привожу текст ч.6 из статьи.
6. Частный партнер не вправе передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения. Обращение взыскания на предмет залога возможно только в случае, если в течение не менее чем ста восьмидесяти дней со дня возникновения оснований для обращения взыскания не осуществлена замена частного партнера либо если соглашение не было досрочно прекращено по решению суда в связи с существенным нарушением частным партнером условий соглашения.
Это необходимо, для того, чтобы исключить умышленный вывод из государственной (муниципальной) собственности объектов, в дальнейшем использование их не попредназначению.
В место залога объекта соглашения финансирующему лицу, достаточно предоставлять государственные (муниципальные) гарантии по выплате.
Дополнительно, необходимо ограничить объём заёмного финансирования (кредитов, займов). Не более 30%, на реализацию проекта государственно-частного партнёрства, и не более 20%, на реализацию проекта муниципально-частного партнёрства. (Для чего, внести соответствующие требования в статьи закона)
Если, требуется больший объём заёмного финансирования на реализацию проекта, то гораздо выгоднее (дешевле) государству занять денег у Центрального банка под ставку рефинансирования, чем под большую ставку у частного банка.
Впрочем, привлечение заёмного финансирования (кредитов под большие проценты) на реализацию проектов государственно-частного партнёрства с долгим (длительным) сроком окупаемости, является расточительством бюджетных денег в будущем.
Уж лучше повысить налоги, для накопления денег в соответствующих фондах (по реформированию ЖКХ и тому подобных), и из них осуществлять финансирование проектов.
Выгоднее платить налоги государству, чем выплачивать кредиты банку.
Вдобавок, чем меньше заёмное финансирование будет использоваться на реализацию государственно-частного партнёрства, тем меньше будет разгоняться инфляция в стране. Банки, будут вынуждены снижать процентные ставки по кредитам промышленности (бизнесу производства), из-за низкого спроса на их заёмное финансирование со стороны реализации проектов государственно-частного партнёрства.
В третьих
. Ужесточить требования к определению частного партнёра для реализации проекта государственно-частного партнёрства, проекта муниципально-частного партнёрства. За счёт внесения дополнений к критериям, к конкурсу (указанных в статье 19 часть 9), недостающих требований, взятых из статьи 32 части 2, Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд"
3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки (проекта);
4) квалификация участников закупки (проекта), в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Привожу текст частей 9, 12, 13, 14 из статьи 19
Статья 19. Конкурс на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве
9. К критериям конкурса могут относиться:
1) технические критерии;
2) финансово-экономические критерии;
3) юридические критерии (срок действия соглашения, риски, принимаемые на себя публичным партнером и частным партнером, в том числе обязательства, принимаемые на себя частным партнером в случаях недополучения запланированных доходов от эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения, возникновения дополнительных расходов при создании объекта соглашения, его эксплуатации и (или) его техническом обслуживании).
12. Значения весовых коэффициентов, учитывающих значимость указанных в части 9 настоящей статьи критериев конкурса, могут изменяться от ноля до единицы, и сумма значений всех коэффициентов должна быть равна единице.
13. Использование критериев конкурса, не предусмотренных настоящей статьей, не допускается.
14. Максимальные значения весовых коэффициентов, учитывающих значимость указанных в части 9 настоящей статьи критериев конкурса, могут принимать следующие значения:
1) технические критерии - до ноля целых пяти десятых;
2) финансово-экономические критерии - до ноля целых восьми десятых;
3) юридические критерии - до ноля целых пяти десятых.
В четвёртых . Чтобы исключить, в сфере государственного (муниципального) частного партнёрства, коррупционную схему, основанную на том, что конкурс на выполнение проекта (ГЧП, МЧП) выигрывает участник предложивший наименьшую цену за реализацию проекта (по аналогии с госзакупками). При этом, данный участник, не обладает необходимыми материальными, трудовыми ресурсами.
Необходимо внести изменения в значение весовых коэффициентов, учитывающих значимость указанных в части 9 настоящей статьи критериев конкурса
. Они не могут быть равны нулю. Для этого установить диапазон значения весовых коэффициентов в части 14:
14. Значения весовых коэффициентов, учитывающих значимость указанных в части 9 настоящей статьи критериев конкурса, могут принимать следующие значения:
1) технические, качественные, функциональные и экологические критерии – от 0,2 до 0,5;
2) финансово-экономические критерии - от 0,2 до 0,5;
3) юридические критерии - от 0,2 до 0,5;
4) квалификация участников реализации проекта, в том числе наличие у них оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с проектом реализации государственно (муниципального) частного партнёрства, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации - от 0,2 до 0,5.
(При этом весовые коэффициенты в указанные в пунктах 2 и 4 должны быть равны.)
В пятых . Вышеописанные требования (критерии), указанные в пункте 4 части 14 статьи 19, к определению частного партнёра для реализации проекта государственно-частного партнёрства, проекта муниципально-частного партнёрства, должны распространяться на третьих лиц (субподрядчиков) привлекаемых частным партнёром для реализации проекта ГЧП (МЧП).
Для чего, стоит включить их в статью 5 часть 8 "Частный партнер должен соответствовать следующим требованиям" , и часть 7 (данной статьи) "Привлечение частным партнёром третьих лиц" .
Привожу текст частей 7 и 8 из статьи 5
7. Привлечение частным партнером третьих лиц в целях исполнения его обязательств по соглашению допускается только с согласия в письменной форме публичного партнера, которое оформляется отдельным документом, являющимся неотъемлемой частью соглашения, и в котором может быть определен перечень третьих лиц с указанием сведений, их идентифицирующих. В случае, если в согласии публичного партнера указаны лица, которые могут привлекаться частным партнером, частный партнер не вправе привлекать иных лиц к исполнению своих обязательств по соглашению, а указанные в данном перечне третьи лица не вправе привлекать иных лиц для исполнения своих обязательств.
8. Частный партнер должен соответствовать следующим требованиям:
1) непроведение ликвидации юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о возбуждении производства по делу о банкротстве юридического лица;
2) неприменение административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день представления заявки на участие в конкурсе;
3) отсутствие недоимки по налогам, сборам и задолженности по иным обязательным платежам, а также задолженности по уплате процентов за использование бюджетных средств, пеней, штрафов, отсутствие иных финансовых санкций не ранее чем за один месяц до дня представления заявки на участие в конкурсе;
4) наличие необходимых в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, свидетельств о допуске саморегулируемых организаций к выполнению предусмотренных соглашением работ и иных необходимых для реализации соглашения разрешений.
h2>Ещё порекомендую статьи о решении важных экономических проблем в России. Экспертное мнение, аналитика о ситуации в экономике России.
