Экономика бюрократии: собственные интересы государственных структур. Лоббизм и поиск политической ренты

Политические процессы не ограничиваются одним взаимодействием избирателей и избранных ими представителей. Реальная деятельность правительства на всех уровнях выполняется множеством подчиненных ему органов: департаментов, агентств и учреждений. Поэтому одним из направлений исследования теории общественного выбора является экономика бюрократии. Изучению проблем в данной области посвящены работы В. Нисканена, А. Бретона, Г. Таллока и других экономистов.

Экономика бюрократии представляет собой систему организаций, удов­летворяющую как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, часть своих доходов она извлекает из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Бюрократия является неотъемлемой частью современного государства. Законодательные органы участвуют в формировании исполнительного аппарата с широким кругом крупных и мелких ведомств и организаций, целью которых является выполнение функций государства и защита интересов избирателей. Избрание законодателей осуществляется непосредственно гражданами, которые в свою очередь находятся в прямом подчинении у бюрократического аппарата. Возникает круговое взаимодействие избирателей, законодательного аппарата и бюрократии (рис. 21.6).

Рис. 21.6. Место бюрократии в теории общественного выбора.

Однако в силу своего положения бюрократия не имеет прямой связи с интересами избирателей. В первую очередь она обслуживает интересы органов законодательной и исполнительной ветвей влас­ти. Чиновники помимо реализации уже принятых законов, при этом могут сами влиять на процесс их разработки. Поэтому группы с особыми интересами частую используют их для воздействия на решения политиков, представляют информацию с выгодного для них ракурса.

Бюрократы в первую очередь опасаются не порицания общества, а потока критики со стороны групп с особыми интересами, которые способны подключить для этого средства массовой информации. И, наоборот, при необходимости группы давления могут помочь выйти из затруднительного положения.

В бюрократических моделях особое значение придается ограниченному конт­ролю избирателей над процессом принятия экономических решений, а также исследованию целей тех, кто реализует государствен­ную политику.

В любой политической роли индивиды действуют в со­ответствии с собственными интересами. А в чем проявляются интересы бюрократии? Считается, например, что бюрок­раты стремятся к увеличению размера своего ведомства. Они заинтересованы в зарплате, привилегиях, благоприятном общественном мнении, покровительстве, которые, прежде всего, связаны с величиной ведомства. Бюрократы стремятся увеличить деятельность своей организации теми же спосо­бами, что и частные фирмы. Они конкурируют между собою за выделяемые государством средства. Вместе с тем существует тенденция все большей централизации внутри бюрократии, которая является следствием стремления го­сударства «рационализировать» бюрократию, с тем, что­бы два ведомства не дублировали друг друга. В результате сокращается «бюрократическая» конкуренция, и интересы бюрократии и общества расходятся более отчетливо.

Кроме того, в ходе своей деятельности бюрократы стремятся к принятию решений, открывающих для них возможность самостоятельного использования различных ресурсов. Принятие дорогостоящих программ расширяет возможности для личного обогащения, усиления своего влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами, а также поиска «запасного» места работы для возможного ухода с занимаемой должности. Многие в прошлом служащие корпораций, проработав в государственном аппарате, возвращаются в свои же корпорации с заметным повышением. Практика таких передвижений получила название «системы вращающихся дверей» .

Интересы бюрократии проявляются также в поиске политической ренты – деятельности, связанной с использованием политических институтов для получения или сохранения каких-либо экономических выгод.

Правительственные чиновники стремятся использовать свое положение в корыстных целях. При принятии решений они руководствуются возможностью получения материальных выгод за счет общества в целом или отдельных лиц, стремясь к максимальному размеру экономической ренты. Основным критерием в выборе решения является получение явных и немедленных выгод и скрытый характер издержек. Подобные действия политиков способствуют повышению их рейтинга, но являются обычно экономически неэффективными.

Таким образом, сторонники теории общественного выбора делают вывод о том, что бюрократическая система неэффективна, так как она осуществляет выбор инструментов и мер экономической политики не с точки зрения экономических ценностей лю­дей, а по иным критериям; порождает зависимые отно­шения между обладающими властью и подчиненными; борьба бюрократии за доступ к ресурсам ведет к их расточитель­ному использованию. Бороться с данным явлением, с их точки зрения, необходимо посредством минимизации правительственного аппарата, создавая конкурентные условия для работы правительственных учреждений и частично передавая их функции в руки частных учреждений. Поэтому большие надежды они возлагают на приватизационные процессы – залог создания конституциональной экономики.

- 55.41 Кб

ВВЕДЕНИЕ

Данная курсовая работа посвящена изучению и анализу экономики и бюрократии, ее причинам, следствиям и методам борьбы. Я считаю, что данная тема достаточно актуальна, ведь в повседневной жизни с бюрократией мы встречаемся практически каждый день. э

Целью данной работы является изучение и анализ бюрократизации, ее причин, следствий и методов борьбы.

Объектом изучения является экономика и бюрократия, а предметом причины, следствия и методы борьбы.

В первой главе подробно раскрывается понятие экономики и бюрократии, во второй главе рассматривается причины и последствия бюрократизации в РФ, описываются истоки появления бюрократии в РФ.

В третьей главе описываются методы борьбы с бюрократизмом.

1. ПОНЯТИЕ ЭКОНОМИКИ БЮРОКРАТИИ

Одним из направлений теории общественного выбора является экономика бюрократии. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, - обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов.

Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, организации, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Экономика бюрократии (economics of bureaucracy) согласно теории общественного выбора - это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.1

Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает, прежде всего, интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Через бюрократов группы с особыми интересами "обрабатывают" политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого средства массовой информации. И, наоборот, в случае провала им могут помочь выйти из затруднительного положения опять те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь "теплое" местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название "системы вращающихся дверей".

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизация формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. «Бюрократия, - писал К. Маркс, - считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные».

С ростом бюрократии развиваются и негативные стороны управления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов.

Укрепление бюрократии усиливает неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата - людей, занятых поиском политической ренты.

1. ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ БЮРОКРАТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ.

1. Причины бюрократизации.

Для понимания причин возникновения такого явления, как бюрократия, необходимо обратиться к понятию «организация».

Организация представляет собой способ строго упорядоченного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией понимается целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах.2

К основным чертам формальной организации относятся следующие:

1.Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.

2.Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

3.Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

Каждая формальная организация имеет свой административный аппарат, главной функцией которого является координирование и управление действиями членов организации. Крайняя степень развития формальной организации, а именно ее максимальная стандартизация, превращает организацию в бюрократическую систему.

Сама бюрократическая система управления содержит предпосылки для развития бюрократизма. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.

Таким образом, задача чиновника сводится к обеспечению соблюдения единых, общих для всех формальных правил, и эти правила превращаются в самоцель, и в погоне за формой, а не содержанием, снижается уровень понимания возникающих проблем. Происходит процесс превращения государственных задач в задачи канцелярские, «кабинетные». В среде бюрократов сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен должны соответствовать их положению и особому - неписаному - кодексу поведения, приличествующего государственному служащему или должностному лицу. Сложность реальных общественных дел бюрократы стремятся заключить в рамки неких стандартных ситуаций. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел.

Для понимания логики бюрократической машины большое значение имеет закон Паркинсона, описывающий ее функционирование. Суть данного закона сводится к двум взаимосвязанным факторам:

1)чиновник множит подчиненных, но не соперников;

2)чиновники работают друг на друга.

Как писал С. Паркинсон, чтобы освоить фактор 1, вообразим, что некий чиновник A жалуется на перегрузку. В данном случае неважно, кажется это ему или так оно и есть…. Выхода у него три. Он может уйти; он может попросить себе в помощь чиновника B; он может попросить двух подчиненных C и D. Как правило A избирает третий путь. Уйдя, он утратил бы право на пенсию. Разделив работу с равным ему B, он рискует не попасть на место W, когда оно наконец освободится. Так что лучше иметь дело с двумя подчиненными. Они придадут ему весу, а он поделит работу между ними, причем только он один будет разбираться и в той, и в другой категории дел. Заметьте, что C и D практически неразлучны. Нельзя взять на службу одного C. Почему же? Потому что он разделил бы работу с A и стал бы равен ему, как отвергнутый B, и даже хуже, он метил бы на место A. Итак, подчиненных должно быть не меньше двух, чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал. Когда на перегрузку пожалуется C (а он пожалуется), A с его согласия посоветует начальству взять и ему двух помощников. Чтобы избежать внутренних трений, он посоветует взять двух и для D. Теперь, когда под его началом служат еще E, F, G, H, продвижение A по службе практически обеспечено.3

Описанное С. Паркинсоном явление, характерное для бюрократической организации, позднее получило название «закон убывающей компетентности». Очевидно, что в рамках данной тенденции на исполнительном уровне предпочтение отдается недостаточно компетентным людям, безынициативным исполнителям, а продвижение к вершине властной пирамиды самостоятельных, деятельных личностей практически исключается. Максимизация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Далее, с точки зрения С. Паркинсона, когда семеро служащих делают то, что делал один, вступает в игру фактор 2. Семеро столько работают друг на друга, что все они загружены полностью, а А занят больше, чем прежде. Любая бумага должна предстать перед каждым. Е решает, что она входит в ведение F, F набрасывает ответ и дает его C, C смело правит его и обращается к D, а D - к G. Однако G собрался в отпуск и передает дело H, который снова пишет все начерно за подписью D и вручает бумагу C, а тот в свою очередь просматривает ее и кладет в новом виде на стол A. Что же делает A? Он мог бы с легким сердцем подписать, не читая, так как ему есть о чем подумать. Он знает, что в будущем году он займет место W, и должен решить C или D заменит его самого. Он же решит, идти ли в отпуск G - вроде бы еще рановато, и не отпустить ли лучше H по состоянию здоровья… Кроме того, надо оплатить F работу на конференции и отослать в министерство прошение E о пенсии. A слышал, что D влюблен в замужнюю машинистку, а G неизвестно почему поссорился с F. Словом, A мог бы подписать, не читая. Но не таков A. Как не терзают его проблемы, порожденные самим существованием его коллег, совесть не позволит ему пренебречь долгом. Служащий А вносит поправки в документ, и в результате мы видим тот вариант, который создал бы A, если бы C, D, E, F, G и H вообще не родились. Но вариант этот создало множество людей, и ушло на него немало времени.4

Не вызывает сомнений, что процесс бюрократизации представляет прямую угрозу для общества как в социально-психологическом плане:

·культивирование авторитарности (особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне действуют бюрократически, предавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму:

·снижение эффективности управления;

·блокирование инноваций;

·подавление инициативности и ответственности и т.д.;

так и в экономическом аспекте:

·расходование бюрократическим аппаратом значительной части национального продукта;

·возникновение коррупции (сети личных отношений связывают чиновников с конкретными частными интересами. Иногда такие связи предполагают «откуп» конкретного чиновника конкретной структурой, но гораздо чаще наблюдается его включенность в сеть взаимных услуг не возмездного характера, которые, однако, концентрируются в точках принятия решений (и в государственном аппарате, и в бизнесе). Даже у честного чиновника, который не мыслит себя в роли подкупленного и с негодованием отвергнет любую предложенную в обмен на конкретную услугу сумму, через «дружеские сети» проходит такая значительная часть дохода, что он не может существовать вне ее и, соответственно, противостоять косвенному давлению. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами не меньше, чем интересами своего нанимателя - государства. Возникают корпоративные отношения с иерархизированными общими интересами; новые неформальные корпорации обязательно включают подразделения государственного аппарата или конкретных чиновников.5

Возникает закономерный вопрос: почему же, несмотря на все свои недостатки, бюрократия продолжает существовать?

Одной из причин является то, что сами недостатки бюрократической системы выступают для ее членов в качестве достоинств. Хотя люди и группы восстают против существующего статус-кво, они страстно, даже невротически привязаны к самим недостаткам этой системы. Бюрократическая личность презирает нижестоящих и в то же время восхищается и боится тех, кто находится выше нее. С точки зрения индивида, достоинством бюрократической модели управления предлагаемое ею решение «проблемы участия». Люди, как правило, боятся участия в каких-либо делах, боятся ответственности, поскольку видят в этом угрозу своей свободе и опасаются увеличения контроля за своими действиями С другой стороны, велик соблазн вовлечения в такие действия, поскольку людям свойственно естественное желание контролировать свое окружение.

Описание работы

Целью данной работы является изучение и анализ бюрократизации, ее причин, следствий и методов борьбы.
Объектом изучения является экономика и бюрократия, а предметом причины, следствия и методы борьбы.
В первой главе подробно раскрывается понятие экономики и бюрократии, во второй главе рассматривается причины и последствия бюрократизации в РФ, описываются истоки появления бюрократии в РФ.

Одним из направлений теории общественного выбора является экономика бюрократии. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, — обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов (Рис. 5-6).

Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, организации, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Рис. 5-6. Роль бюрократии

Экономика бюрократии (economics of bureaucracy ) согласно теории общественного выбора — это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Через бюрократов группы с особыми интересами "обрабатывают" политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого средства массовой информации. И наоборот, в случае провала им могут помочь выйти из затруднительного положения опять те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь "теплое" местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название "системы вращающихся дверей".

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела административными методами, абсолютизация формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. «Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные».

С ростом бюрократии развиваются и негативные стороны управления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов.

Укрепление бюрократии усиливает неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата — людей, занятых поиском политической ренты.

Поиск политической ренты

Крупным достижением в теории общественного выбора стала начатая в 1974 г. Анной Крюгер разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты (political rent seeking ) — это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.

Иерархическая структура государственного аппарата строится по тем же принципам, что и структура крупных корпораций. Однако государственные учреждения часто не могут воспользоваться преимуществами организационной структуры частных фирм. Причинами служат слабый контроль за их функционированием, недостаточная конкуренция, большая самостоятельность бюрократии. Поэтому представители теории общественного выбора последовательно выступают за всемерное ограничение экономических функций государства. Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для государственного вмешательства в экономику, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинаковую выгоду от государственных программ. По их мнению, демократичным является опосредованное рынком преобразование общественных товаров и услуг в экономические блага.

Условием эффективной борьбы с бюрократией они считают приватизацию, его содержанием — развитие "мягкой инфраструктуры", а конечной целью — создание конституционной экономики. Введенное У. Нисканеном понятие "мягкая инфраструктура" означает увеличение экономических прав человека (укрепление прав собственности, честность и ответственность за выполнение контрактов, терпимость к инакомыслию, гарантии прав меньшинства и т.п.) и ограничение сфер деятельности государства.

Политико-экономический цикл

Политико-экономический (политический) цикл (political business cycle ) — цикл экономической и политической активности правительства между выборами. Деятельность правительства между выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей условности она может быть описана следующим образом. После выборов осуществляется ряд мер, направленных на изменение целей или масштабов деятельности предшествующего правительства. Эти меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции. Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярных программ, перестройке работы государственного аппарата. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает критического уровня. С приближением следующих выборов активность правительства возрастает. Если отложить на оси абсцисс время, а на оси ординат — активность правительства, то описанный цикл в общем виде будет выглядеть примерно так (Рис. 5-7).

Рис. 5-7. Политико-экономический цикл

Отрезок Т 1 Т 2 отражает падение популярности правительства, отрезок Т 2 Т 3 — наращивание активности, связанное с подготовкой предстоящих выборов. Целесообразно отметить, что пик новой активности не должен находиться слишком далеко от предстоящих перевыборов, иначе избиратели успеют забыть о периоде активной деятельности правительства. При этом желательно, чтобы уровень активности в точке T 3 был не ниже активности предшествующего правительства в точке Т 1 . Общий политико-экономический цикл может включать ряд более мелких подциклов, которые в целом вписываются в указанную закономерность.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Глава 1. Бюрократия ее функции, признаки и проблемы

Глава 2. История возникновения бюрократии

Глава 3. Бюрократия в рыночной экономике

3.1 Теория общественного выбора. Экономическая теория бюрократии

3.2 Теория Вильяма Нисканена

3.3 Бюрократия с точки зрения нового институционализма Рыночная модель бюрократического устройства

3.4 Сетевая модель бюрократического устройства

Глава 4. Основные теории бюрократии. Бюрократизм

Глава 5. Бюрократия в современной России

Введение

В представленной курсовой работе были изучены экономическая теория бюрократии,а также особенности анализа процессов бюрократии.

Первоначально анализ бюрократии был проведен с использованием инструментария следующих наук: политологии и социологии, так как бюрократия является важной составляющей сфер, которые изучаются с использованием этих наук. В следствии Развитие экономической теории бюрократии преобладает в рыночной и сетевой моделях бюрократического устройства. Смысл данных моделей выражается в примере первой модели - внедрение частного сектора методов менеджмента в государственные структуры, а в примере второй модели - построение системы бюрократии с применением рыночных механизмов.

Развитие рыночных отношений и экономической теории, учёные-экономисты изучают бюрократию с помощью сформированного, а также проверенного наличия инструментария своей науки. Основу экономической теории бюрократии составляет модель, которая предполагает, что государственные органы это «максимизаторы» собственного бюджета, действия которые осуществляются ими прямо или косвенно ведут к максимизации собственного бюджета.

В начале ХХI века Россия столкнулась с рядом социальных, политических, культурных проблем, которые привели к необходимости поиска ценностных составляющих деятельности бюрократической организации и форм развития общества. В ходе преобразований произошедших в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии. Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с косностью, волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Поэтому актуальной проблемой является выявление сущности «положительных» и «отрицательных» сторон бюрократии, особенностей её влияния на государственное управление.

Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия -- это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия -- это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М.Вебер или,.в.меньшем.объеме,как1)Д.Марч,2)Г.Саймон,3)Селзник.

бюрократия рыночный теория нисканен

Глава 1. Бюрократия ее функции, признаки и проблемы

В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. Bureau - бюро, канцелярия и греч. Kratos - власть, господство, букв. - власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую властным специальным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

· Форма существования и характер власти;

· Сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и частном секторе;

· Часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;

· Негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

Организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;

Социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определённых условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая эти обстоятельства, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее не возможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия . Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила . Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений . В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей. Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза. Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы , порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм . Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин - «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция . Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что бюрократия это не просто система управления государственным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Существует множество подходов к определению бюрократии. Чаще бюрократия рассматривается как:

Ш Форма существования и характер власти;

Ш Иерархическая структура организации;

Ш Часть правительства;

Ш Негативная оценка действий государственных чиновников.

Таким образом, функция бюрократии необходима любой политической системе, так как ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих.

Глава 2. История возникновения бюрократии

Рассмотрим историю бюрократия от начала ее возникновения.

Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к правлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб и т. д.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.

В XVII, как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.

Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами.

Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.

Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перекрещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья.

Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.

Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.

Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью.

К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.

Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитывалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты.

Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда,- для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.

Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до ее обнародования. Так, при подборе соратников Петр руководствовался не породой, а принципом служебной годности. Появление в окружении царя таких выдающихся сподвижников из лиц далеко не родовитых, как Меньшиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - началу XVIII века. Равным образом такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 г.- сразу же после Полтавской виктории.

Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому, какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Табель о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам «подлого» происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина в военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии.

В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.

Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, регламентировано было и движение бумаг, документов.

Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполнять его волю, очерченную указами.

Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Для достижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.

Новая система управления являлась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.

Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.

Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособиться от остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовался средствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управляющая роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управляющих дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

Из вышеизложенного, можно сделать вывод, что бюрократия появляется тогда, когда появляется иерархическая структура государственного управления.

В XVII в. слой бюрократов складывался из бояр. А боярин - это чин. Следовательно, бюрократы того времени были чинные люди из знатных родов.

А в XVIII в., наоборот, бюрократический слой складывался из бюрократов, имеющих ум, служебное рвение, образование, т.е. из сенаторов.

Но в XVII в. все эти должности не были наделены полномочиями правомерно. И лишь во время правления Петра I все учреждения, составляющие бюрократию, были обеспечены инструкциями, регламентациями и штатами.

Также, можно сделать вывод, что Табель о Рангах 1722 г. занял особое место в формировании бюрократии. Табель привела в систему и унифицировала все чины империи.

Также при Петре создаются два института контроля за бюрократическим аппаратом: фискальная служба и прокуратура.

При Ленине, весь период социализма обозначают как авторитарный бюрократизм. Но и сейчас государственный аппарат вновь погружается в бюрокра

Глава 3. Бюрократия в рыночной экономике

3.1 Теория общественного выбора. Экономическая теория бюрократии

В основе экономической теории бюрократии содержится модель, опирающаяcя на то, что государственные органы являются максимизаторами собственного бюджета. «Больший бюджет позволит бюрократии удовлетворить cвои потребности в области заработной платы, продвижения по службе, в получении нефинансовых преимуществ, таких как власть и престиж.» С данной точки зрения бюрократия - объект изучения теории общественного выбора.

«Теория общественного выбора - один из разделов экономики, изучающий различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.»Представители данной школы отрицают мотивы деятельности бюрократии - обеспечение стабильности, служение государству и обществу. Исследователи основываясь на классических положениях теории Общественного выбора стремятся к изучению мотивов и интересов бюрократов, так как их деятельность имеет прямое отношение к максимизации прибыли. Данная область исследований развивалась после Второй мировой войны. В Японии и Европе рассматриваемая теория привлекла внимание ученых в 1970-х; в Америке работы были написаны в 1950-60-х годах.

Теория Общественного выбора рассмотрена в работе Джеймса Бьюкенена «Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории Общественного выбора и ее нормативных условий». По мнению Бьюкенена Теория Общественного выбора, - средство, содержащее систему понятий, включающих скептицизм применимый к тому, что осуществляют органы власти и что делают правители и чиновники. Рассматриваемые понятия, безусловно, лучше согласованы с существующей политической реальностью. Бьюкенен выделяет то, что «концепция Общественного выбора предлагает «теорию провалов государства», которая показывает «провалы» и недостатки в деятельности правительства или политической организации, когда эта деятельность проверялась на соответствие идеализированным критериям эффективности и справедливости». Необходимо делать анализ организационных структур при помощи сравнения с реалистически-смоделированными альтернативами. Теория Общественного выбора- позитивная теория, полностью научная и нейтральная в значениях этих понятий. Формулируя определение «теории Общественного выбора» Д. Бьюкенен делает его соотношение с экономической теорией.

Экономическая теория - это анализ, дающий возможность установления связи относительно поведения участников рынка, выступающих в роли инвесторов, производителей, покупателей и результатов, достигнутых в целом для общества.

Теория Общественного использует инструменты и методы, доведенные до очень высокого аналитического уровня в экономической теории, которые применяются к политической деятельности, общественному сектору политической или государственной сфере. Анализ устанавливает соотношение поведения людей, которые являются избирателями, членов или лидеров политических партий, бюрократов, с суммой результатов, наблюдаемых нами. Теория Общественного выбора даёт возможность предложить объяснение и понимание сложных взаимодействий, которые происходят в сфере политической деятельности.

Теория бюрократии была впервые развита в работе Г.Таллока (1965 год).. Сущность работы гласит что,избиратели выбирают законодательную власть или парламент. Члены законодательной власти, действуют через коалиции или партии, производят отбор внутри различных политических альтернатив или вариантов выбора. Стоит отметить что проведение политики, управление, находится в руках тех, кто занимает посты в системе бюрократии.

Достижения преобладающие в развивающейся теории Общественного выбора выделяют пределы контроля законодательства над свободой бюрократии во власти.

Д. Бьюкенен придерживается мнения, что теория Общественного выбора дает аналитическое основание, которое дает возможность обсуждения подлинной переделки в конституциях.

3.2 Теория Вильяма Нисканена

В теории Общественного выбора главная позиция отводится автору книги «Бюрократия и представительное правление», экономисту, Вильяму Нисканену.

Экономическая теория различается методами исследованиями.

Основа теории бюрократии Вильяма Нисканена- аналогия между предоставлением государственных услуг. и предоставлением частных услуг Предоставление государственных услуг -побочный результат ограничений избирателей и стимулов, бюрократов и политиков.

Определение бюро занимает. важную позицию в теории Нисканена Бюро - организация, имеющая следующие признаки:

1.Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.

2.Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.

Таким образом, «бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет негативного значения»

Вильям Нисканен выделил шесть составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.

1. Бюрократы несомненно схожи с должностными лицами в других организациях.

2. Большинство бюро имеют монопольного покупателя своих услуг.

3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг.

4. Между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск.

5. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает обмен обещанной продукции на бюджет.

6. Роль спонсора в этой двусторонней сделке относительно комбинаций бюджет - выпуск ослабляется или видоизменяется под влиянием другого условия.

Исходная модель В. Нисканена строится на том, что окружающая среда бюро определяется отношениями с тремя группами:

1. Поставщиками труда и материальных факторов производства.

2. Коллективными организациями

3. Потребителями услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.

В конкурентной отрасли, где действуют фирмы, достаточно одного максимизатора, чтобы другие фирмы могли стать такими же.

Ограничение, создающее лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Нисканен приходит к следующему заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».

Исследователи Жан-Люк Миге и Жерар Беланже, комментируя работы Нисканена, предлагают подход, который разрешает это несоответствие. Они выдвигали допущение, согласно которому бюрократы действуют направленных на цель максимизации дискреционного бюджета их бюро. Данный бюджет определен как разность между общим бюджетом и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск..

Заключительный вопрос, который Нисканен затронул в своих трудах, заключался в выяснении причин, почему власти выбирают бюро на роль поставщиков большей части финансируемых ими услуг. Нисканен находит ответ в том, что поставка государственных услуг при помощи бюро генерирует чистый излишек.

Автор полагает, что большинство проблем, часто исходящих бюро, более прочно утвердились в структуре принятия решений законодательной властью, в свою очередь бюро является предпочитаемым ею агентом. Поведение всех бюро должно быть оценено в ключе специфического политического рынка, которому поставляются услуги.

3.3 Бюрократия с точки зрения нового институционализма

Рыночная модель бюрократического устройства

Основы рыночной модели устройства бюрократии были заложены в 1992 году в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера. Авторы сформулировали 10 тезисов, гарантирующие успех административной деятельности. «В теории управления приводилась иерархия модели устройства бюрократии. В практике же внимание было направлено на систему частно - государственного партнерства.» . 5 .

В рыночной концепции бюрократии базовая предпосылка выражается в необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти.

Консидин и Льюис отмечали, что рыночная модель бюрократии устройства нужно рассматривать с точки зрения новой институциональной экономики и нового менеджериализма.

Новый менеджериализм позволяет внедряет методы менеджмента частного сектора в государственные структуры. Согласно данному подходу, существуют измерители результатов деятельности государственных служащих,четко определенные стандарты а также государственные служащие должны получать вознаграждение за определенно-достигнутый результат.

Новая институциональная экономика позволяет внедряет системы стимулов, способствует развитию аутсорсинга. В новой институциональной экономике акцентируется внимание на создании квази-рынков,на укрупнении бюрократий. В более поздней работе данные исследователи заостряют внимание, что «в рамках рыночной теории бюрократии четко просматривается разделение ролей принципала и агента, которое введено для того, чтобы чиновники реагировали на финансовые стимулы и давление конкурентной среды. При этом конкурентные отношения возникают не только между сотрудниками, но и между отдельными подразделениями.» 6

Роудз и Флеминг поддерживали мысль о том, что развитию рыночной модели устройства бюрократии способствовало возникновение концепции нового государственного управления и нового менеджериализма. С их точки зрения, главная идея рыночной модели бюрократии заключалась в связях между государством и гражданами.

Виллиямс отмечал то, что в рыночной концепции бюрократии есть и другие связи и соглашения: между государственным органом и частной организацией, включающие в себя всевозможные варианты соотношений издержек и качества.

Кирчхаймер считал, что рыночная модель приснадлежит государственным институтам при исполнении следующих функций:

1. Приватизация.

2. Развитие креативных способностей менеджеров.

3. Использование инновационных стратегий при мобилизации ресурсов.

4. Приобретение услуг у частного сектора.

5. Заключение соглашений между разными уровнями власти.

По мнению Кирчхаймера,рыночная модель устройства бюрократии в государственных организациях, появляется в результате стечения политических, социальных и экономических условий.

Рыночная модель бюрократии основана на том, что стимулирование, которое используется в частном секторе, способствует увеличению производительности в государстве.

Главной характеристикой рыночной теории устройства бюрократии является развитие соглашений. Отношения внутри системы управления при рыночной модели устройства бюрократии рассматриваются как соглашения или договорные связи.

Заключение контрактов между начальниками и подчиненными позволяет уменьшить проблему контроля, поскольку в договоре предполагается четкая фиксация показателей результативности служащих.

Однако, даже если имеются определенные задачи, менеджеры, склонны к их недовыполнению из-за замены целей организации на личные дела и интересы.

Также основной характеристикой рыночной концепции бюрократии является направленность органов исполнительной власти на клиентов.

Для того, чтобы органы власти могли следовать этой характеристике, они должны будут предоставить большие полномочия служащим, должны заострить внимание на нуждах клиентов.

Достоинствами рыночной модели устройства бюрократии является:

· наличие конкурентных отношений.,

· отсутствие четкого детального планирования

· гибкость в исполнении задания

Недостатками рыночной модели устройства бюрократии является

· Многие исследователи отрицают идею о том, что государственный и частный сектора могут иметь что-то общее.

· Бюрократическим аппаратом должна руководить не конкуренция, а законодательство.

· повышение трансакционных издержек.

· Жесткость контрактов

· децентрализация бюрократического аппарата.

Примером функционирования рыночной модели устройства бюрократии, с точки зрения Кирчхаймера, можно выделить в США, где существующие негосударственные предприятия, заключают местные контракты

Итак, рыночная модель устройства бюрократии - организационная структура, основанная на отношениях агента и принципала, наличия стимулов к минимизации издержек, применении конкуренции.

3.4 Сетевая модель бюрократического устройства

Благодаря развитию нового государственного управления появилась сетевая модель устройства бюрократии.

Развитие сетей - атрибут принадлежащий рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель устройства бюрократии способствует выделению полу-неправительственных структур в составе органов исполнительной власти, которые, которые являются государственными органами и используют рыночные механизмы, предоставляют государственные услуги.

Сетевая модель устройства бюрократии выделяется в отдельную теорию, так как возникающие отношения регулируются механизмами отличными от рыночной бюрократии.

Рассмотрение данной теории, необходимо начать с понятия «сеть».. Хестерли, Боргатти, и Джонс, которые анализировали сети в частном секторе, придерживаются мнения, что основой всех определений являются следующие подходы к пониманию сетей:

· Потоки ресурсов между независимыми организациями.

· Схемы взаимодействия при обменах между организациями.

Первый подход основывается на построении долгосрочных взаимодействиях сторон горизонтальных схем обмена.

Второй - потоки ресурсов между неиерархичными организациями.

Итак, сеть в государственном управлении определяется, как постоянный выборочный и структурированный частных фирм и набор агентств, предоставляющие организациям и гражданам государственные услуги, использующие неявные контракты, позволяющие иметь координацию своей деятельности и гарантию обмена с частными фирмами или другими агентствами, а также иметь адаптацию к непредвиденным обстоятельствам внешней среды,

Сетевая модель характеризуется неформальными взаимоотношениями, которые размывают границы между структурой и окружением

Участники сети выигрывают от сотрудничества и наличия доверия между ними сотрудниками, поэтому внимание уделено репутации субъектов,

Пьер и Питерс указали следующие характеристики сетевой бюрократии: равенство и наличие коалиций,взаимосвязь участников и тесное партнерство

Преимуществами сетевой модели бюрократии являются:

· развитая система взаимоотношений

· расширение участия простых граждан в государственном управлении.

Недостатками сетевой модели можно отнести то,что:

· Сетевая модель подвержена влиянию окружающей среды

· по мере ее роста, возможность управления снижается.

Подводя итог следует отметить, что сетевая модель бюрократии развита только в высокоразвитых странах. Сетевая модель бюрократии выделяется себя как эффективная система бюрократии, которая позволяет с меньшими затратами разрешать актуальные вопросы.

Глава 4 . Основные теории бюрократии

Бюрократизм

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

В начале нашего века немецкий социолог М.Вебер разработалтеорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управленияявляются:

регламентированность, то есть функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащим хранении.;

иерархичность, то есть должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

отстраненность от владения средствами управления, то есть средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

постоянство, то есть должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки - с гарантированной пенсией;

опытность и безличность, то есть должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».

Как отмечал П.Блау термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. Государственные и частные организации Западной Европы и США.

В последствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину - людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов.

Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку, дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающий между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как достоинства, имеют и свои патологии, то есть в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций - в рутинном существовании. Иерархичность власти - в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» - негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной её достоинств.

...

Подобные документы

Изучение понятия и предпосылок возникновения теории общественного выбора как одной из ветвей экономического империализма. Ознакомление с содержанием и основными положениями концепций политической ренты и делового цикла. Сущность экономики бюрократии.

реферат , добавлен 24.09.2013


Сущность спекулятивной деятельности и причины ее возникновения, особенности в плановой и рыночной экономике. Описание биржевой спекуляции. Главные участники торговых сделок на валютном рынке. Спекулятивная деятельность в современной России, ее история.

курсовая работа , добавлен 26.06.2015


Анализ теории общественного выбора выдающегося американского экономиста и политического философа Джеймса Бьюкенена, предпосылки и история ее создания. Идейный фундамент теории. Поведение рационального избирателя, политического деятеля и бюрократии.

реферат , добавлен 19.10.2011


История возникновения и развития монополий в российской экономике. Монополия в главном направлении современной экономической теории. Проблема монополий в российской экономике. Виды монополий и их характеристика. Особенности современной монополизации.

реферат , добавлен 11.05.2012


Формы проявления коррупции и причины ее возникновения: слабость верховной государственной власти; политика "минимизации государства"; "раскрепощение" бюрократии. Необходимость разработки национального плана и антикоррупционных организаций в России.

курсовая работа , добавлен 21.11.2013


Сущность инвестиций, их виды и источники, роль в развитии национального хозяйства. Модель макроэкономического равновесия "I-S". Проблемы превращения сбережений в инвестиции в экономике современной России. Задача на определение равновесного уровня дохода.

контрольная работа , добавлен 16.01.2013


Понятие "олигополия", ее признаки и становление. Модель олигополии с ломанной кривой спроса, модели дуополии Курно, Бертрана, ценового лидерства, картеля. Основные олигополистические рынки. Применение теории игр для принятия управленческих решений.

курсовая работа , добавлен 16.11.2012


Предпосылки и причины возникновения крупного бизнеса, его роль в рыночной экономике. Сравнительный анализ американской, континентальной, японской моделей корпорации. Проблемы развития белорусского крупного бизнеса, его перспективы на международном уровне.

курсовая работа , добавлен 17.11.2014


Сущность, основные предпосылки, способы и формы приватизации в современной рыночной экономике. Оценка возможных вариантов проведения приватизации в современной России. Пути совершенствования отношений собственности на средства производства в России.

курсовая работа , добавлен 29.06.2011


Основные признаки малого предпринимательства, его функции и роль в рыночной экономике. Перспективы дальнейшего развития малого бизнеса в Российской Федерации. Анализ процесса свободного экономического хозяйствования в различных сферах деятельности.

Экономические теории бюрократии полагают, что даже исполняя профессиональные обязанности, бюрократы остаются людьми. Значит, они действуют, исходя из собственных интересов, стремясь минимизировать свои издержки и максимизировать доходы. Но, в отличие от покупателей на рынке, бюрократия может прикрываться действиями «во имя общественного интереса» 1 . Что именно максимизируют бюрократы, в экономических теориях бюрократии определяется по-разному, но их все объединяет фокус исследований на индивиде, а не организации. Иными словами, экономические теории бюрократии представляют в основном микроуровень анализа.

Одним из основоположников экономических теорий бюрократии является Энтони Даунс . Он выделяет четыре принципиальные характеристики бюрократии :

• 1) бюро - это большие организации, которые регулярно получают ассигнования или гранты;
• 2) большинство бюрократов работает полный день на протяжении большей части своей карьеры и получает большую часть своих доходов в виде заработной платы;
• 3) бюрократы назначаются, сохраняют должности и получают повышения в основном на основе ожидаемого исполнения обязанностей внутри бюро (а не путем выборов или на основе априорных характеристик, таких как религия, раса, социальный класс и т.д.);
• 4) основные результаты деятельности бюро не оцениваются прямо или косвенно за пределами организации путем обмена трансакциями . Значит, деятельность бюрократов не оценивается кем-либо, кроме самих бюрократов. Работа бюрократии также не оценивается с помощью взаимных обменов услугами или товарами, как на рынке. Поэтому выяснить реальную стоимость услуг бюрократа нельзя.

Теория Даунса основана на двух гипотезах.

Первая гипотеза касается всеобщей рациональности агентов: акторы стремятся достичь своих целей, выбирая максимально эффективный способ в условиях ограниченных возможностей и стоимости информации. Поэтому по мере увеличения стоимости информации, времени, денег и иных ресурсов, необходимых для достижения цели, уменьшается степень достижения цели. Бюрократ в таких условиях будет стремиться к меньшему количеству желаемого блага или частичной реализации задуманного.

Вторая гипотеза Даунса касается интересов бюрократа. Интересы бюрократии многочисленны: деньги, престиж, власть, безопасность, удобство, лояльность (идее, институту, нации), гордость за отлично выполненную работу, желание служить общественным интересам (как их понимает сам бюрократ). В зависимости от комбинации интересов, существует два вида бюрократов: «эгоистичные» бюрократы (purely self-interested officials) и бюрократы со смешанной мотивацией (mixed-motive officials).

«Эгоистичные бюрократы» интересуются только тем, что приносит личную пользу им самим, а не их бюро или обществу в целом. Они бывают двух типов: «карьеристы» {climbers), стремящиеся максимизировать собственную власть, престиж или доход; и «охранители» (conservers), которые максимизируют собственную безопасность и удобство. Безопасность заключается в сохранении существующего уровня привилегий, дохода, власти и т.д.

Бюрократы со смешанной мотивацией преследуют не только личные, но и в какой-то степени общественные цели. В зависимости от степени отличают три типа бюрократов со смешанной мотивацией: «фанатики» (zealots), «адвокаты» (advocates) и «государственники» (statesmen). Бюрократы-фанатики являются приверженцами отдельных государственных политик и стремятся к максимизации собственной власти, как для себя, так и для реализации заветной политики. Например, глава администрации, считающий, что лучшим решением всех транспортных проблем страны является создание портативных «черных дыр», и активно продвигающий соответствующий законопроект в ОЗВ.

Бюрократы-адвокаты защищают интересы более широкого круга государственных политик или организации в целом. Их позиция проявляется не внутри организации, а при конфликтах «родной» организации с другими. Например, бюрократ-адвокат может отстаивать интересы министерства обороны в целом или подразделения ВДВ в частности.

Бюрократы-государственники ближе остальных к идеалам рациональной бюрократии Вебера. Помимо преследования собственных целей, они стремятся удовлетворить общественные интересы (как сами их понимают) и потому максимизируют власть для контроля ключевых для общества политик .

Действия любого бюрократа имеют ограничения со стороны внешней среды и внутренней иерархии. Внешняя среда ограничивает бюрократа в трех направлениях: во-первых, в стоимости информации. Получение каждой единицы информации требует от актора затрат ресурсов, будь то время или деньги. Во-вторых, ЛПР, ограничено в своих возможностях временем, затрачиваемым на принятие одного решения, количеством одновременно рассматриваемых вопросов и объемом информации касательно каждого вопроса, которую ЛПР в состоянии осилить. В-третьих, в процессе принятия решений всегда существует неустранимая неопределенность. Она может снижаться за счет получения дополнительной информации, но этот процесс ограничен аналитическими возможностями ЛИР и стоимостью информации.

Кроме внешних условий, бюрократ ограничен в своих действиях внутренними - бюрократической иерархией. К положительным сторонам иерархии относятся: разрешение внутриорганизационных конфликтов, возникающих из-за конкурирующих целей членов организации или разного восприятия реальности (проблемы) членами организации; и избавление от избыточной информации за счет вертикальной системы коммуникации.

Итог внешних и внутренних ограничений бюрократии таков: никто не знает всего, что происходит в организации (бюро). Эта аксиома выражается в двух основных проблемах бюрократии, искажении сообщения (message distortion) и искажении приказов (directive-distortion problem).

Первая проблема - искажение сообщений - возникает в результате действия трех эффектов отбора информации 1 , поступающей от подчиненного к начальнику внутри организации:

• - желание подчиненного представить результаты своей работы и себя в выгодном свете приводит к отбору «только хороших новостей»;
• - сокрытие или приуменьшение значения информации, которая не понравится руководителю. Это выражается, например, в том, что подчиненные скрывают от начальника провал его проектов-любимчиков. В меньшей степени этот эффект свойственен организациям с доминированием бюрократов-фанатиков или бюрократов-адвокатов;
• - отсеивая информацию для доклада руководству, подчиненный выберет ту, которая максимизирует его полезность. Бюрократы-охранители будут отбирать информацию, поддерживающую курс на удержание статус- кво; карьеристы, фанатики и адвокаты - увеличение ресурсов; а адвокаты и фанатики противоположных политик - информацию о плохом состоянии текущих дел и необходимости изменений.

Если каждый уровень иерархии, передавая информацию «наверх», искажает ее хотя бы на 10%, то в организации из шести уровней представление руководителей организации будет соответствовать реальности на 59%. Соответственно, чем больше уровней иерархии, тем более искаженной информацией обладает руководитель.

Вторая проблема - искажение приказов - развивается по той же логике, но касается передачи информации от руководителя к подчиненному. Каждый уровень иерархии, обладая дискреционными полномочиями в рамках «спущенного сверху» приказа, уточняет полученные распоряжения, исходя из собственных интересов.

Бюрократия также подчиняется собственным законам развития , названным Даунсом его именем .

Первый закон Даунса гласит, что невыбранные, но желаемые альтернативы имеют ценность. Даунс поясняет этот закон на примере из сферы недвижимости: многие люди желают жить как можно ближе к кампусу университета, чтобы посещать культурные мероприятия, и в итоге платят повышенную арендную плату за желаемую альтернативу (возможность посещать культурные мероприятия), которой почти никогда не пользуются.

Второй закон Даунса - любой неурегулированный конфликт на любом уровне иерархии передает власть вышестоящему уровню. Это свойство иерархии проявляется как в виде конфликтов внутри одного бюро, так и между уровнями государственной власти.

Третий закон Даунса - любая попытка контроля организации (бюро) создает другое бюро.

Четвертый закон Даунса - требования бесплатных услуг истощает возможность бюро предоставлять их. В отсутствие формализованной платы за услуги, организация прибегает к «квазиценообразованию», чтобы сократить поток желающих. Такими квазиценами могут быть удлинение периода ожидания услуги, усложнение требований к предоставлению или установление обязательств по обмену услугами.

Кроме четырех основных законов существования, динамика бюрократии подчиняется трем взаимосвязанным эффектам, старения (aging, или Первый закон Сирила Паркинсона ), разгона (acceleration ) и торможения (deacceleration ).

Закон старения бюрократии универсален: независимо от необходимости, ресурсы и, соответственно, размер бюро имеют тенденцию увеличиваться. Эффект старения проявляется в нескольких формах:

• - рост количества регламентированных процедур (чтобы закрепить весь опыт организации);
• - рост эффективности в реализации функций приводит к получению новых функций и (или) ресурсов для их реализации;
• - цели руководства смещаются от достижения уставных целей бюро в сторону сохранения и расширения самой организации;
• - изменение состава - фанатики, стоящие у истоков организации, уступают место администраторам-охранителям;
• - чем больше организации, тем больше инерция принятия и реализации решений. Поскольку издержки реформирования поведения всех членов организации и поиска новых путей решения проблемы выше, чем остаточные потери от «работы по-старому»;
• - «битвы за территорию» - каждое бюро стремится расширить свои полномочия в реализации своей социальной функции, следовательно подобное расширение неизбежно приводит к столкновению интересов и полномочий разных организаций. Если бюро уклоняется от подобных конфликтов за полномочия, государственная политика будет раскоорди- нированной или крайне специализированной.

Эффекты разгона и торможения связаны с общественной потребностью в услугах, производимых определенным бюро. Если но какой-то причине важность выполняемой бюро социальной функции возрастает, то бюро внезапно получает доступ к значительным ресурсам и в силу вступает эффект разгона. Благодаря расширившемуся доступу к ресурсам, организация расширяется, открываются новые вакансии. На эти вакансии приходят бюрократы-карьеристы, постепенно вытесняя бюрократов-охранителей. Бюрократы-карьеристы, преследуя собственные интересы, ориентируются на инновации и адаптацию организации к среде. Это ускоряет рост организации, нуждающейся в новых работниках, которыми становятся бюрократы-карьеристы, и т.д.

Эффект разгона прекращается при условии:

• - расширение организации вступает в непримиримый конфликт с целями других бюро, в чьи сферы полномочий она «влезает»;
• - организация растет быстрее, чем потребность общества в ее услугах, поэтому прекращается финансирование;
• - бюро не может привлечь достаточное количество талантливых работников, вследствие чего качество его работы, позволявшее привлекать дополнительные ресурсы, падает;
• - наиболее талантливые сотрудники организации вынуждены отдавать слишком много времени на администрирование (в результате разрастания организации) и мало - на выполнении социально значимых функций.

Эффект торможения возникает, когда в результате падения общественного спроса на услуги организации, сокращаются ее возможности для роста, привлекаемый персонал оказывается в среднем хуже, чем в остальных бюро. Неталантливые сотрудники противостоят изменениям, что еще больше ухудшает положение организации и т.д.

Еще одна классическая экономическая теория бюрократии принадлежит видному теоретику общественного выбора Гордону Таллоку 1 . Таллок известен, в первую очередь, своими исследованиями поиска политической ренты , а его теория бюрократии, также как и теория Даунса, описывает отношения внутри бюро. Бюрократия находится в поле политических, а не экономических (договорные отношения двух независимых агентов) отношений, поскольку бюрократические отношения - это отношения доминирования, устанавливающиеся между начальником и подчиненным. При этом первый напрямую определяет карьерные перспективы второго. Рационально действующие бюрократы будут максимизировать собственный доход в виде карьерного роста и минимизировать издержки, перекладывая работу на подчиненных, а риски - на начальника. Из главной предпосылки бюрократических отношений следует два вывода. Во-первых, преимущество в бюро получают аморальные, но амбициозные служащие, не заботящиеся о последствиях реализации своих личных амбиций для организации в целом. Во-вторых, большинство бюрократов являются одновременно и начальниками, и подчиненными, поэтому бюрократическая иерархия сталкивается с рядом проблем.

Первая проблема отношений начальника - подчиненного - это передача информации, сформулированная Таллоком, как «испорченный телефон» {whispering down the lane), и подробно описанная Даунсом. Чем сложнее сообщение и чем длиннее цепочка передачи, тем больше искажение передаваемой информации. Преодолеть эту проблему можно либо упростив сообщение, либо укоротив цепочку путем децентрализации. Децентрализация бюрократических иерархий влечет за собой вторую проблему: совместимость целей подразделений {incentive compatibility) с целями центральной организации. Третья проблема отношений начальник - подчиненный - это проблема контроля {compliance problem). Если уровней иерархии слишком много, то информация, доходящая до высших уровней о деятельности нижних, будет серьезно искажена, и как следствие - руководство будет принимать решения, основываясь на крайне неточных данных. В случае же децентрализации, руководство теряет власть. Последнее является противоестественным для рационально действующего бюрократа.

Бюро следует логике постоянного расширения: каждый бюрократ, стремясь максимизировать собственную власть (но не контроль), увеличивает количество подчиненных и бюджет. Этот постоянный рост бюрократической организации вкупе с проблемой передачи информации и проблемой контроля подчиненных приводит к тому, что бюро функционирует как «бюрократическое свободное предпринимательство» {bureaucratic free enterprise). По мере роста организации сокращается контроль высших уровней иерархии над низшими. В итоге, приказы, как и любая информация, искажаются на каждом уровне и, дойдя до нижнего, могут вообще не соответствовать изначальному сообщению верхнего уровня. Поэтому нижние уровни бюрократии фактически оказываются свободными от контроля сверху, но все еще подчиненными регламентам и процедурам деятельности. Весь полученный бюджет бюро стремится превратить в свои издержки (произвести общественные услуги), поэтому естественным следствием роста бюро является перепроизводство общественных услуг (это подробно рассматривает Даунс).

Самая популярная экономическая теория бюрократии - это «особая экономика бюрократии» Уильяма НисканенаК Нисканен рассматривает отношения бюро и его спонсора в рамках экономической модели двухсторонней монополии. В основном в качестве пары «бюро - спонсор» выступает ОИВ и соответствующий ему комитет Конгресса США .

Двухсторонняя монополия отношений бюро и спонсора основана на том, что у бюро есть единственный источник финансирования и «покупатель» производимых им услуг - в виде спонсора (проверяющего комитета КонI"pecca). С другой стороны, бюро является для спонсора единственным продавцом. Предложение бюро действует по принципу «все или ничего»: бюро предлагает совокупный результат (с множеством условий и оговорок) в обмен на бюджет.

Бюро и спонсор ведут переговоры о бюджете и уровне работы (activity level). Принципиальное отличие в позициях переговорщиков в том, что уровень работы - это показатель процесса, и он может не совпадать с результатами «на выходе». Например, бюджет обменивается на определенное количество бюджетных мест в вузах и общее количество подготовленных студентов (уровень работы). Однако вложение денег в эти места не гарантирует качество образования (результат). Проверить соотношение вложенных денег и фактического результата спонсор не способен по двум причинам: во-первых, информационная асимметрия работает в пользу бюро. Во-вторых, проверяющий, кроме того, что ограничен в ресурсах для осуществления проверок, также имеет собственную мотивацию.

Итак, если проверить эффективность расходования бюджета бюро невозможно, го зачем увеличивать бюджет? Модель бюрократии Нисканена отвечает на этот вопрос так: потому что это всем выгодно. Бюро выгодно максимизировать расходы потому, что оно неэффективно их использует (поэтому надо больше) и потому, что максимизация бюджета отвечает интересам отдельных бюрократов; спонсору (парламенту) - потому, что он заинтересован в перепроизводстве услуг для населения, чтобы обеспечить себе перевыборы. Система, таким образом, находится в равновесии. Единственный минус этого равновесия - это хронический дефицит бюджета, который покрывается из «общего кармана» (common pool resources ) - денег налогоплательщиков.

Бюро в принципе неэффективно расходует ресурсы по двум причинам: во-первых, будучи монополистом, оно может использовать ценовую дискриминацию, а во-вторых, убытки от продажи услуг конечным покупателям (гражданам) всегда можно компенсировать из бюджета (спонсор). Мотивация бюрократа: заработная плата, надбавки и премии, репутация, власть, патронаж, результат бюро в целом, легкость проведения изменений и управления бюро. Последние два связаны с максимизацией бюджета опосредованно. Легкость управления бюро уменьшается по мере увеличения бюджета и функций организации, но рост бюджета организации позволяет отдельному бюрократу переложить функции управления на новых нанятых бюрократов. Легкость изменений сокращается при стабилизации бюджета. Все остальные факторы находятся в прямой пропорциональной зависимости от размера бюджета бюро.

Нисканен отмечает, что независимо от мотивации, бюрократы не действуют в общественных интересах в силу ограниченности информации и конфликтов целей с другими членами организации. Общественный интерес понимается бюрократом как профессионализм и преданность решению конкретной проблемы, для чего необходима максимизация бюджета организации Tullock G. The politics of bureaucracy. Washington, DC: Public Affairs Press, 1965 ; idem.Economic hierarchies, organization and the structure of production. London: Springer Science &Business Media, 2012. Vol. 7.

Tullock G. The economics of special privilege and rent seeking. London: Springer Science &Business Media, 1989. Vol. 5.

Niskanen W. A. The peculiar economics of bureaucracy // The American Economic Review.1968. № 58 (2). P. 293-305.

Niskanen W. A. Bureaucrats and politicians // The Journal of Law & Economics. 1975.Vol. 18. № 3. P. 617-643 ; Cm.: Idem. The peculiar economics of bureaucracy.

Niskanen W. Bureaucrats and politicians. P. 39-40.