Одна из важнейших задач в развитии организации - создание наиболее благоприятных условий для реализации возможностей человека, которые появятся благодаря внедрению механизма, предусматривающего широкие права самостоятельных хозяйственных звеньев и их трудовых коллективов в сочетании с высокой ответственностью за конечные результаты работы и развитыми формами демократического управления (самоуправления).
При изучении проблемы самоуправления возникает ряд вопросов: как понимать самоуправление и каковы внешние и внутренние формы его проявления; каков уровень развития самоуправления в современных условиях; как зависят система планирования, организационная структура, хозрасчетные отношения, оплата труда и другие подсистемы управления от развития самоуправления?
Самоуправление трактуется нами как демократизация управления, обеспечивающая работникам возможность в различных формах участвовать в процессе принятия решений, влиять на положение дел в фирме. Понятие «самоуправление» выражает довольно устойчивый тип социального образования или общественных отношений.
Полностью самоуправляемой считается система, если она не имеет над собой ни одного вышестоящего органа управления (например, частная туристическая фирма).
Организация самоуправляема частично в том случае, если она представляет собой объект (элемент, звено, подсистему) в более сложной иерархической структуре (ряд туристических фирм входит в состав ОАО). Степень такой самоуправляемости определяется мерой централизации (децентрализации), или соотношением между внешним управлением, реализуемым со стороны вышестоящего органа, и внутренним управлением, исходящим от управляющего субъекта системы.
Таким образом, самоуправление на любом уровне управления представляется как процесс превращения человека, всего трудового коллектива из объекта управленческой деятельности в ее субъект. Это особый вариант организации управления, когда коллектив сам решает вопросы комплектования бригады либо иного коллективного формирования, распределения трудовых функций и совместного заработка. Речь идет о простейшем виде коллективности - ассоциации трудящихся, регулирующей реальное соединение работников со средствами производства и распределение по труду, т.е. осуществляющей ключевые организационно-экономические процессы. Самоуправление в этом смысле соединяет в себе труд и управление - иными словами, складывается новый тип социально-экономических отношений между равноправными субъектами в процессе их совместной трудовой деятельности по поводу управления. Такие отношения условно можно назвать подходом «снизу».
Примером подобных преобразований «снизу» являются хозрасчетные бригады, подрядные и арендные коллективы. Именно на этом - низшем, но основном уровне самоуправления вырабатываются те направления и способы его дальнейшего развития и углубления, которые могут быть распространены и на более «высокие» ступени управления.
Преобразование хозяйственного механизма организации объективно предполагает демократизацию управления (самоуправление), так как решить все вопросы в новом организационно-экономическом механизме можно только через заинтересованность и творческую деятельность всех работников, осознавших себя полноправными и реальными участниками управления производственными и социальными процессами. Рыночная экономика предусматривает высокую степень децентрализации управления, является гарантом становления и развития самоуправления трудовых коллективов. Перерастание бригадного (низового) самоуправления в более высокие формы самоуправленческой деятельности связано прежде всего с изменением планирования и управления в основном (первичном) звене организации. При этом самоуправление рассматривается не как антипод планомерности, а как реальное средство вовлечения в плановую и управленческую деятельность не только большого числа работников, но и всех уровней управления организацией.
Такой принцип управления экономикой, как демократический централизм, отмирает, поскольку управление не просто изменяет количественный баланс между централизмом и демократией, но и предполагает новое понимание синтеза между ними и новую роль руководящего центра.
В сложившихся экономических условиях необходимо отойти от рассуждений о том, насколько следует ослабить или усилить централизм. Нужен такой подход к централизации и децентрализации в управлении организацией, согласно которому централизация обеспечит гармоничное, системное развитие отрасли в целом, а децентрализация - принятие и реализацию «свободных» решений каждого трудового коллектива, работающего на принципах самоуправления. Иными словами, речь идет о признании прав субъекта управления не только за государственными органами и общественными организациями, но и за социальными группами и трудовыми коллективами.
Кроме того, следует учитывать и то, что «прямые» демократические принципы имеют свои пределы эффективности и не могут влиять на решение всех без исключения управленческих вопросов. В итоге выявляются функции (обязанности) и их распределение по уровням управления, при котором самоуправление может быть наиболее эффективным. Такой подход отражает тактику и стратегию руководства коллективами, где родились и получили распространение различные формы коллективной организации труда. В этих условиях принцип демократического централизма превращается в принцип демократического управления, что в идеале соответствует самоуправлению.
Характер самоуправления в рыночных структурах независимо от его проявления объективно способствует развитию и совершенствованию самоуправления, так как личный экономический и социальный интерес каждого участника производственного процесса ставится в зависимость от эффективности управления организацией в целом. Коллективная материальная и моральная заинтересованность побуждает всех членов трудового коллектива участвовать в обсуждении всех аспектов хозяйственной деятельности, принятии и реализации управленческих решений только на коллективной основе. Обязательным становится и участие в проведении учета и контроля за мерой труда и потребления, сохранением товарно-материальных ценностей. Таким образом, функция контроля трансформируется в самоконтроль.
Самоуправление предусматривает не только выбор и самостоятельное принятие коллективом тех или иных решений, но и их обязательное выполнение его членами. Кроме того, каждый член коллектива несет личную ответственность за выполнение решений. С одной стороны, самоуправление предполагает определенную самостоятельность организационно-хозяйственных звеньев организации по отношению к высшим органам управления, т.е. наделение их правами принимать самостоятельные решения по ряду вопросов (в данном случае речь идет не о самоуправлении, а об участии в управлении), а с другой - полную самостоятельность (на базе слияния субъекта и объекта управления), обеспечивающую объекту управления полноту власти принимать решение и по мере необходимости выполнять его. Все зависит от уровня и форм производственной демократии. Основные формы такой демократии следующие:
соучастие в управлении - право работников на получение информации о функционировании фирмы и планах администрации, на выражение своего мнения, на привлечение самих себя к управлению фирмой с правом совещательного голоса и на представительство в органах управления на условиях меньшинства;
соуправление - право на участие в принятии решений; наложение «вето» на отдельные постановления, принимаемые администрацией; право самостоятельного решения некоторых вопросов производственного и социального характера; право на равное представительство в органах управления фирмой;
внутренний (рабочий) контроль - право контроля за действиями администрации с правом «вето», без прямого привлечения работников к управлению делами фирмы;
самоуправление - право на прямое самоуправление предприятием по главным направлениям на основе принципа «один человек - один голос» и на косвенное (через избранных представителей).
Самоуправление возможно только в таких экономических условиях, в которых каждый работник и трудовые коллективы реализуют себя в качестве субъектов собственности. В условиях самоуправления труд соединяется с управлением через отношения собственности. Так как экономической формой их реализации является полный хозрасчет, то более благоприятные условия для развития самоуправления складываются на нижнем уровне, где хозрасчетные отношения проявляются наиболее значимо. Развитие и внедрение полного хозрасчета и самофинансирования подводят прочный экономический фундамент под процессы самоуправления и демократизации всей деятельности коллектива.
Однако коллективное самоуправление развивается с большим трудом. Наряду с общими причинами торможения этого процесса (инерция, администрирование, старые методы руководства) существуют и причины внутри трудовых коллективов (различная квалификация, конфликтность, степень профессиональной пригодности). Кроме того, на практике сложно определить соотношение между самостоятельностью и самоуправлением. Данные понятия не тождественны. За термином «самостоятельность» скрываются неоднозначные, разнородные экономические явления. Так, в преобладающем большинстве случаев расширение самостоятельности в определенных ее формах означало усиление экономической власти администрации на разных уровнях, а не развитие самоуправления. Это одно из основных противоречий самоуправления в организации. Возникла проблема распространения подрядных принципов организации труда на административно-управленческий аппарат высшего звена.
Анализ участия работников в управлении коллективом показывает, что одна их часть занимается управлением активно, а другая (большая часть) - пассивно. Это объясняется их неравным «доступом» к управленческой деятельности из-за различий в компетентности, предполагающей, кроме профессиональных качеств, и информированность членов трудового коллектива о течении производственно-хозяйственных процессов. Не имея достаточного количества информации, трудовой коллектив (или отдельные его члены) лишен возможности не только принимать управленческие решения, но и участвовать в их подготовке и реализации, качественно выполнять функцию самоконтроля.
Таким образом, в переходный к рыночным отношениям период наряду с организационно-экономическими преобразованиями на первый план выдвигаются задачи демократизации и самоуправления. Самоуправление возможно в том случае, если трудовой коллектив включен в так называемую самоуправляющуюся систему организации (рис. 4.1).
Рис.4.1. Комплексная система коллективного самоуправления
Такая структура самоуправления логична, исключает влияние высших органов управления на решение ее внутренних вопросов. Структура и функции управления приведены в соответствие с потребностями организации.
ДОМАШНЕЕ ЗАДАНИЕ
1. В чем отличие методов управления от его функций и принципов?
2. Дайте характеристику организационно-административных методов управления.
3. В чем суть организационно-административных методов и каково их отличие от экономических методов?
4. Поясните усиливающуюся роль экономических методов управления в переходный к рыночным отношениям период.
5. Охарактеризуйте социально-психологические методы управления.
6. Что вы понимаете под самоуправлением?
Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековья и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов (например, новгородское, псковское вече). В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.
Органы местного функционируют в большинстве развитых зарубежных стран уже довольно длительный период, хотя нередко имеют различную правовую основы. Становление органов местной власти довольно успешно идет и в развивающихся странах, в том числе и в бывших колониях.
Развитие местного самоуправление в мире - объективный процесс. Он распространяется и вглубь, и вширь, затрагивая все новые и новые государства. В ряде стран процесс развития местного самоуправление то сдерживался центральной властью, то активизировался вновь.
В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, исповедующих демократические принципы. В ст. 130 Конституции Российской Федерации записано, что «местное самоуправление в Российской федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствует повышению ее эффективности, что для нашей страны в современный период имеет исключительное значение.
Известно, что Февральская и, особенно, Октябрьская революции 1917г. вершились под знаменем народного самоуправления. В первые послереволюционные годы немало было сделано по развитию местного самоуправления, пока Советы из органов народной воли не превратились в органы над народной волей. Известно, также, что в СССР с 1961 г. велись теоретические разработки концепции местного самоуправления в рамках и под эгидой Советов и накапливался определенный практический материал. Таким образом, в настоящее время существует значительный мировой и отечественный исторический опыт местного самоуправления.
В 1995 - 1998 годах в Российской Федерации практически завершилось становление местного самоуправления, создана соответствующая законодательная база, определены территории муниципальных образований и сформированы органы местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления в Российской Федерации началась в 1993 году с принятия указов Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 года №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 октября 1993 года №1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления», от 22 декабря 1993 года №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и от 21 марта 1994 года № 557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления».
В соответствии со статьей 12 Федерального закона «Об общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельский поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законом субъектов Российской Федерации с учетом исторический и иных местных традиций.
До 1993 года в Российской Федерации действовало 29445 органов местной государственной власти. В настоящее время на территории России - 13669 (с учетом Республики Башкортостан, город Москвы) муниципальных образований.
План лекции: (4 часа)
1. Система местного самоуправления в Украине.
2. Всемирная декларация местного самоуправления.
1. Существуют определенные факторы, которые характеризуют местное самоуправление как специфическую форму реализации публичной власти. Во-первых, местное самоуправление отличается от государственной власти тем, что деятельность местного самоуправления направлена на обеспечение нужд и интересов местных территориальных общин, в отличие от сущности государства, которая представляет общегосударственные интересы. Во-вторых, местное самоуправление отличается от власти объединений граждан, которые реализуют политические, социальные, культурные и другие интересы своих членов, а также от других форм осуществления публичной власти своими институтами, формами деятельности, полномочиями, правовой защитой и ответственностью. Его характерными особенностями есть демократизм, который отображается в выборности органов местного самоуправления, и децентрализация системы.
Тенденция к демократизации органов местного самоуправления, которая частично обусловленная ростам моральных и политических принципов и является объективным ответом на процессы урбанизации и глобализации, наблюдается почти во всем мире.
Составляющими системы местного самоуправления в Украине есть:
Территориальная община;
Сельский, поселковый, городской совет;
Сельский, поселковый, городской глава;
Исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета;
Районные и областные совета, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, мост;
Органы самоорганизации населения.
В Законе (о местном самоуправлении) установлено, что в городах с районным делением, по решению территориальной общины города или городского совета, могут образовываться районные в городе совета. Районные в городах совета образовывают свои исполнительные органы и избирают главу совета, который одновременно выполняет функции главы ее исполнительного комитета.
Итак, согласно ст. 6 Закона, территориальная община села, поселка, города являются первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий. В законодательстве устанавливается запрет любых ограничений права граждан Украины на участие в местном самоуправлении в зависимости от них расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, а также термина обитания на соответствующей территории, за языковыми или другими признаками (ст. 3 Закона). Таким образом, граждане Украины реализуют свое право на участие в местном самоуправлении именно на основании принадлежностей к соответствующим территориальным общинам.
Также в Законе определенные механизмы реализации конституционных положений относительно организации и функционирования местного самоуправления, взаимоотношений его органов и должностных лиц всех уровней с местными органами государственной исполнительной власти; выписано формы его реализации населением, систему органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их избрание и организации деятельности, полномочие, гарантии и ответственность.
Но относительно практического внедрения этих прописанных норм, то можно утверждать, что существует ряд проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления и препятствуют его адаптации к международно-правовым стандартам.
Выделим несколько из них. Во-первых, развитие местного самоуправления сдерживается отсутствием реального субъекта местного самоуправления - самодовлеющей территориальной общины, которая бы владела достаточными материальными и финансовыми ресурсами, имела бы надлежащие внутренние источники формирования доходной части местного бюджета. Ведь именно мощные и самодовлеющие территориальные общины являются основными звеньями системы местного самоуправления и способны обеспечивать реализацию интересов членов общины во всех сферах местного жизни, а именно: экономика, образование, культура, общественный порядок и т.п.
Во-вторых, еще одной проблемой есть взаимоотношения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Прежде всего это проблема размежевания полномочий между этими органами
Дальнейшее размежевание государственно-управленческих функций должны учитывать их общественную значимость. Органам местного самоуправления должны быть переданные те функции публичного управления, которые не связаны с обеспечением государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, не являются жизненно важными для государства в общем, а направленные исключительно на удовлетворение нужд и интересов местных сообществ. Прежде всего речь идет об управленческих функциях, направленных на упорядочение жизнедеятельности местных сообществ и социального обустройства местного населения. Эти функции состоят в следующем:
Обеспечение инфраструктуры, необходимой для эффективной деятельности отдельной юрисдикции;
Обеспечение услуг, необходимых для развития человеческих ресурсов, увеличение производительности и повышение уровня жизни местного населения;
регулирование деятельности частного сектора, который влияет на благосостояние общины, состояние здоровья и безопасность граждан, предоставление услуг и возможностей в поддержку производственной деятельности и обеспечения условий для эффективной деятельности частных предприятий.
Сегодня процесс развития учреждений местного самоуправления и политической мысли о его роль в современном государстве не стоит на месте. Местное самоуправление, как форма децентрализации, служит механизмом широкого привлечения граждан к участию в управлении, решении публичных проблем, то есть, собственно, к осуществлению демократии как власти народа и к формированию гражданского общества. Некоторые идеи этих теорий нашли свое воплощение в международных документах. Такими правовыми актами есть, прежде всего, Всемирная декларация местного самоуправления(далее - Декларация) и Европейская хартия местного самоуправления(далее - Хартия).
Декларацию было принято на XXVII конгрессе Международного союза местных влад в Рио-де-Жанейро 26 сентября 1985 г. В преамбуле Декларацию было провозглашено общим для всех наций “стандартом, к которому нужно стремиться, стараясь достичь более эффективного демократического процесса, улучшая таким способом благосостояние своего населения”. Это позволяет считать определение местного самоуправления, которое содержится в Декларации, обобщением тогдашней мировой научной мысли относительно этого явления, согласованным с представлениями практических деятелей. Ст. 2 Декларации определяет местное самоуправление как “право и обязанность местных органов власти регулировать и вести государственные дела под свою личную ответственность и в интересах местного населения” . Итак, практические деятели местного самоуправления определяют последнее исключительно как определенный вид отношений с ярко выраженным правовым характером.
Хартию было принято менее чем через месяц после Декларации - на заседании Совета Европы 15 октября 1985 г. Это позволяет считать Хартию логическим продолжением Декларации, которое отражает основные концептуальные моменты восприятия феномена местного самоуправления практическими деятелями этой сферы деятельности. В ст. 3 Хартии, посвященной изложению концепции местного самоуправления, представлено такое определение этого явища: “... право и способность органов местного самоуправления в пределах закона осуществлять регулирование существенной доли общественных дел и управления этими делами, надлежащими к их компетенции, в интересах местного населения” . Однако такое трактование не является однозначным, поскольку при подписании и ратификации имели место определенные осложнения в связи со сложностями перевода. Уже стал легендарным факт, который в русскоязычном варианте Хартии речь идет о существенной доле государственных дел (так было переведено на русском языке словосочетания “риьііс айаіг”). Это разногласие остается и на сегодняшний день.
Местное самоуправление занимает важное место в системе управления общественным сектором. Само выделение органов местного самоуправления в общей структуре органов управления обусловлено выполнением ими особых управленческих функций. Местное самоуправление имеет свою сферу компетенции наряду с государственными органами управления: федеральными и региональными. В большинстве демократических стран в ходе реформ государственного управления органы местного самоуправления были выведены из структур органов государственной власти. В этой связи важно подчеркнуть, что вместе с тем, местное самоуправление всегда действует в рамках государства и определенной государственной политики.
Экономисты отмечают, что необходимо различать следующие понятия: общественное управление на местах и местное самоуправление.
Общественное самоуправление связано с определенными формами самоорганизации граждан, образованных по инициативе самого местного населения.
Местное самоуправление представляет собой избранную населением систему власти. Исходя из этого, некоторые авторы даже оценивали муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной).
В этой связи необходимо определить роль и значение местного самоуправления в обществе в зависимости от типа государственного устройства.
В условиях авторитарных и тоталитарных режимов органы местного самоуправления представляют собой составную часть структур государственной власти.
В странах с политической демократией система местного самоуправления является важным элементом демократических принципов развития общества, основой процессов децентрализации управленческой деятельности.
В экономической литературе дается описание современных моделей
53
местного самоуправления.
Исследователи выделяют две основные модели местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную (французскую) модели местного самоуправления.
Для англосаксонской модели (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно следующее: местное самоуправление самостоятельно, не подчинено центральной власти, независимо в решении многих вопросов местного значения, имеет право законодательной инициативы по вопросам развития муниципалитетов. Работники местной администрации - наемные лица.
Континентальная (французская) модель (Франция, Италия, Бельгия и др.), действует в большинстве стран Европы и олицетворяет собой главную роль государства в решении административно-правовых и социальноэкономических вопросов местного значения. Эта модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах с системой местного самоуправления. Органы государственной власти или должностные лица обязаны обеспечивать выполнение государственных функций, переданных на местный уровень, осуществлять контроль за работой органов местного самоуправления. В этих странах органы местного самоуправления избираются местным населением.
При анализе этих моделей экономисты отмечают, что в ряде стран, например, во Франции, наблюдается тенденция к сокращению прерогатив и функций полномочных представителей центрального правительства и соответственно их контроля над решениями, принимаемыми местными
54
органами самоуправления.
Кроме основных моделей выделяют и другие модели местного самоуправления: смешанную (Германия, Австрия, Япония и др.),
иберийскую (Испания, Бразилия и др.), советскую (СССР, Китай, Куба, КНДР) .
Наиболее распространенной среди этих моделей является смешанная модель, сочетающая элементы англосаксонской и континентальной модели. В этой модели государство сохраняет за собой право контроля за реализацией переданных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этом случае отсутствует государственный представитель на местах.
Основной вопрос, который вызывает много споров и дискуссий и в настоящее время, это вопрос о соотношении органов местного самоуправления и органов государственного управления.
Одни исследователи (У.Ф.Аренс, А.Майер, О.Лабанд) придерживаются «общественной теории» местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление и государство равноправны. Юридическим следствием этого становится автономность и самостоятельность местного самоуправления, наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, узаконенных полномочий, отделение местного самоуправления от государственной власти, исключение соподчиненности. Местное самоуправление имеет свою сферу хозяйствования. Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируется независимость и неприкосновенность . Ярким примером реализации общественной теории местного самоуправления является англосаксонская модель.
Другая часть исследователей (Л.Штейн, А.Градовский, М.Свешников и др.) отстаивает государственную теорию местного самоуправления. Отвергая идею местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства института, они рассматривают его как составную часть структур государственной власти, которые призваны на
57
местах осуществлять задачи государственного управления. Государственная теория местного самоуправления является научной основой континентальной (французской) модели.
В настоящее время многие страны находятся в поисках оптимального сочетания местного самоуправления (с его автономией и самостоятельностью) и государственного управления, позволяющего обеспечивать реализацию и защиту общенациональных интересов на местном уровне.
Исследователи отмечают, что «наряду с полярными теориями (общественной и государственной) на природу местного самоуправления в работах по зарубежному муниципальному праву получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления, авторы которой предложили компромисс между этими двумя крайними точками зрения.
В соответствии с ней, местное самоуправление несет в себе два начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - легитимным выразителем интересов местных сообществ. Трактовка местного самоуправления как феномена, обладающего двойственной природой, общественно-государственным характером, является наиболее корректной» .
Дуалистическая теория местного самоуправления реализуется в
смешанной модели.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в 1985 г., определены международно-правовые принципы организации местного самоуправления, его место в структуре государственного устройства общества, права и обязанности. В этом документе под местным самоуправлением «понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» .
В Законе о Европейской Хартии местного самоуправления содержится важная идея о том, что демократическое право граждан на участие в управлении общественными делами самым непосредственным образом может осуществляться именно на местном уровне, а органы местного самоуправления представляют собой одну из важнейших основ любой демократической формы правления. Более того, без развития местного самоуправления невозможно обеспечение эффективного функционирования государства, так как в этом случае будет нарушена согласованность между государственной политикой и интересами общества.
Статус, полномочия, задачи и функции, а также виды деятельности органов местного самоуправления определяются Конституцией страны или законами о местном самоуправлении.
Особенности местного самоуправления в РФ. К началу 90-х гг. ХХ в. во взглядах российских ученых и политиков на природу местного самоуправления в РФ столкнулись идеи общественной и государственной теорий. Однако идеи общественной природы местного самоуправления стали явно доминировать, поэтому в Конституции РФ (1993 г.) фактически закреплена общественная теория местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Основного закона РФ «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Однако такое конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления находится в противоречии с тем обстоятельством, что в России проблеме законодательного регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления уделяется чрезвычайно большое внимание со стороны федеральных органов. В своей деятельности местные власти вынуждены руководствоваться указами, распоряжениями, инструкциями Центра, которые при существующей практике оказываются для тех более обязательными, чем нормативно-правовые акты, издаваемые муниципалитетами.
Действующими в настоящее время в Российской Федерации основополагающими государственными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность органов местного самоуправления являются: Конституция РФ (1993); Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.); Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (№112-ФЗ от 25 июля 2002 г.); Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (1997); Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации;
и др.
Для развития конституционных норм о местном самоуправлении в РФ большое значение имеет Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Федеральный закон не только содержит нормативно-правовую базу муниципального права, но и закрепляет формирование органов местного самоуправления, соответствующих новой концепции государственного устройства, положенной в основу Конституции Российской Федерации.
В соответствии со Ст. 1 п.2 этого закона «местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ являются: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.
В Ст. 2 Федерального закона определено понятие органов местного самоуправления, с соответствии с которым «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Исходя из Федерального закона органы местного самоуправления не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху» (за исключением случаев нарушения Конституции РФ, федеральных и региональных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, а их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Структуру органов местного самоуправления РФ составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления
представительного органа муниципального образования, Главы муниципального образования, местной администрации является
обязательным.
На рис. 6 представлена структура органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Рис. 6. Структура органов местного самоуправления в РФ.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; решение других вопросов местного значения.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Г лава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемой уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельностью.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Экономисты отмечают, что для эффективного функционирования местного самоуправления чрезвычайно важен порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов власти, разделение их функций. Во многом он определяется статусом глав муниципальных образований. Способ легимитизации главы муниципального образования (мэра) имеет важное значение. Выборы мэра необходимы для соблюдения принципов гражданского общества. Избранный мэр защищен доверием граждан, он принимает решения самостоятельно. Однако такие политики, как главы муниципальных образований, мало занимаются хозяйственными вопросами, передавая это в другие руки. Альтернативой остается назначение мэра на условиях контракта. При назначении мэра он может попасть в зависимость от тех лиц, которые его назначают и превратиться в простого исполнителя.
В отношении руководителей администраций наблюдается большое разнообразие моделей построения местного самоуправления. В Германии, Франции, Великобритании преобладает простая и эффективная в условиях этих стран модель: муниципалитетом руководит политик, которого избирает все население, а городским хозяйством занимается квалифицированный менеджер. Около 2/3 муниципальных образований в России закрепили в своих уставах следующую структуру органов местного самоуправления. Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях.
В местном самоуправлении РФ законодательно закрепленная возможность совмещения главы муниципального образования и главы местной администрации в одном лице приводит к смешению функций политических, управленческих и хозяйственных. Экономисты справедливо отмечают, что распространение практики совмещения в одном лице решения вопросов развития, хозяйствования, оперативных задач является ошибочным. Любой руководитель структурных подразделений подтвердит, что эффективность такой деятельности невысока. В России наличие этой тенденции обусловлено различными причинами, среди которых можно выделить недостаточно широко развитую систему подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.
Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.
В соответствии с Ст. 34. п. 4 (ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г.) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Для управления отраслями, подразделениями в администрации муниципального образования создаются специальные службы, комплектуемые муниципальными служащими и другими сотрудниками.
В Ст. 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» записано, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемые в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ). Законом субъекта РФ устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований к этим должностям. Уставами муниципальных образований предусматриваются муниципальные должности. В соответствии с законом субъекта РФ устанавливаются их полномочия по решению вопросов местного значения, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются на: выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов. К ним относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных лиц, например, главы муниципального образования; замещаемые на основании решений представительного или иного выбора органа местного самоуправления, например, должность председателя представительного органа; замещаемые путем заключения трудового договора, например, должности руководителей и работников структурных подразделений местных администраций.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Современная структура муниципальной службы РФ представлена на рис. 7.
Должности, замещаемые путем выборов населением или представительным органом местного самоуправления (депутатов, главы муниципальных образований), относятся к категории «А»; должности, устанавливаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - к категории «Б»; должности, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения их полномочий, - к категории «В».
Рис. 7. Организационно-административная структура муниципальной службы РФ
Муниципальным служащим признается только то должностное лицо, которое исполняет обязанности по муниципальным должностям категорий «Б» и «В».
Должности категорий «Б» и «В», в свою очередь, подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
По результатам аттестации или квалификационного экзамена муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
для муниципальных служащих, занимающих высшие должности, - действительный муниципальный советник 1, 2, 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих главные и ведущие должности, - муниципальный советник 1, 2, 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих старшие
должности, - советник муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих младшие
должности, - референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса.
В целом структура должностей муниципальных служащих муниципальной службы РФ по категориям, группам и квалификационным разрядам аналогична должностной структуре государственных служащих государственной службы РФ.
Законодательством субъектов РФ и местными нормативно-правовыми актами устанавливаются конкретные обязанности и права муниципальных служащих.
Статус муниципального служащего имеет некоторые ограничения. Так, например, муниципальный служащий не имеет право: участвовать в забастовках, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, корыстных целях и т.д.
Для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в штатном расписании могут быть предусмотрены должности по исполнению вспомогательных функций управления (работники по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления); они не относятся к категории муниципальных должностей.
Экономисты отмечают, что для российской муниципальной службы также как и для государственной службы актуальным является применение концепции «рациональной бюрократии» Макса Вебера. Основные ее положения подходят и для негосударственной муниципальной службы. В данном случае речь идет о четком определении должностных функций, договорных отношениях органов власти и служащих, запрет на присвоение доходов от должности, подбор кадров по профессиональной квалификации и ряд других.
Новый облик муниципальной службы России станет возможен, когда она сможет освободиться от таких негативных черт, как стремление решить проблемы между властью и гражданином неправовым путем: с помощью давления, подкупа, личных и родственных связей.
Взятие курса на проведение политических, государственных и экономических реформ многое изменило в России. Вместе с тем, все исследователи вопросов истории и развития местного самоуправления в РФ сходятся в одном, что «желание центральной власти иметь эффективную, демократическую «западную» систему местного самоуправления разбивается о еще более сильное желание всем и вся управлять из одного центра
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволил России вступить в Совет Европы и присоединиться к Европейской Хартии (1997 г.). Это событие ознаменовало начало развития процессов децентрализации системы управления, возникновения качественно новых отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Однако ощутимых результатов муниципальная реформа не дала. Среди многих стран, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, в качестве основной называют неподготовленность условий для практической реализации идеи отделения муниципальных органов от государственных.
Другой причиной слабости местных органов власти РФ является отсутствие опыта самостоятельного хозяйствования в рыночных отношениях. Адаптация к новым условиям хозяйствования происходит в России крайне сложно в связи с тем, что все прежние структуры управления являлись объектами жесткого регулирования из Центра. При этом отношения местной администрации с хозяйствующими субъектами носили не экономический, а сугубо административный характер.
Анализируя современное развитие местного самоуправления в РФ экономисты справедливо делают вывод о том, что, несмотря на принятие целого комплекса законов, определение статуса местного самоуправления в Конституции РФ, проведение выборов органов местного самоуправления, местное самоуправление в России представляет собой весьма слабый институт, лишенный возможности в должной мере решать важнейшие проблемы, стоящие перед местным сообществом, институт все еще
находящийся на стадии формирования и утверждения в качестве
66
самостоятельного элемента управляющей системы.
Вопросы для обсуждения Какие экономические функции общественного сектора являются основными? Что понимается под системой государственного управления и как она организована в РФ? Каковы место и роль государственной службы в системе государственного управления? В чем состоит сходство и различие между государственными служащими и менеджерами частных компаний? Что понимается под бюрократизацией государственного аппарата управления? Перечислите и охарактеризуйте основные теории бюрократии. В чем суть политизации высшего чиновничества? Какое значение имеет система подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих? Какие существуют категории государственных и муниципальных должностей в Российской Федерации? Какую роль играет местное самоуправление в системе управления России? Дайте характеристику основных моделей и теорий местного самоуправления. Каковы принципы организации муниципальной службы? В чем состоят особенности местного самоуправления в Российской Федерации?
Определённым образом при его создании.
Для самопрограммируемых систем характерно самоуправление более высокого уровня, при котором возможна изменяемость целей - то есть некая свобода воли . Саморегуляция связана со свободой и самостоятельностью, самопрограммируемость связывают с сознательностью и целенаправленностью.
Самоуправление может быть не полным, означая лишь наличие механизмов управления (обратных связей) в самой системе.
Социальный аспект
Термин самоуправление в первую очередь используется в социальном контексте
- в глобальной системе - через информацию .
В небольшой группе людей самоуправление может реализовываться самоорганизующейся командой.
Самоуправление на предприятии
Идею самоуправляющегося трудового коллектива, в основе которой лежала демократизация принятия решений, предложил и успешно применил Антон Семёнович Макаренко , создав в 1920-х годах Машиностроительный завод «ФЭД» , а также использовал Питер Друкер в начале 1950-х. Внедрение подобного самоуправления является шагом к децентрализации системы принятия решений.
Мера самоуправления
В случае, если объект реагирует на информацию извне, то при помощи генерирования подобной информации и знания его внутреннего устройства можно обрести некую власть над ним, при этом не представляется возможным без учёта субъективных факторов отделить взаимодействие от манипуляции или управления объектом.
Сложные самоуправляемые системы со стремлением сохранять собственную устойчивость могут достигать состояния гомеостаза .
Примеры самоуправляемых систем
Примечания
См. также
ru:Самоуправление
Wikimedia Foundation . 2010 .
Синонимы :Смотреть что такое "Самоуправление" в других словарях:
Самоуправление … Орфографический словарь-справочник
При исследовании генезиса и семантической эволюции нау чных, общественно политических и технических терминов необходимо сочетать историко морфологический анализ слов с культурно историческим изучением самих соответствующих предметов, явлений или… … История слов
Управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами либо через выборные органы, либо непосредственно. По английски: Self management Синонимы: Общественное самоуправление См. также:… … Финансовый словарь
Автономия, республика; автокефалия, самостоятельность, суверенитет, гомруль, самоволие, суверенность, независимость. Ant. зависимость Словарь русских синонимов. самоуправление см. независимость Словарь синонимов русского я … Словарь синонимов
- (self government) Термин относится как к отдельному человеку, так и к группе лиц или к организации. Самостоятельная личность – это в сущности тот, кто в состоянии действовать по собственному усмотрению. Самостоятельная организация – та, которая в … Политология. Словарь.
САМОУПРАВЛЕНИЕ, самостоятельность какой либо организованной социальной общности в управлении собственными делами. Самоуправление административно территориальной единицей местное самоуправление. Осуществляется через различные формы прямого… … Современная энциклопедия
Самостоятельность какой либо организованной социальной общности в управлении собственными делами. Самоуправление административно территориальных единиц местное самоуправление … Большой Энциклопедический словарь
САМОУПРАВЛЕНИЕ, самоуправления, ср. (Право). 1. Узаконенный порядок, по которому какие нибудь общественные учреждения осуществляют через свои выборные органы некоторые функции центральной власти. Местное самоуправление. Земское самоуправление… … Толковый словарь Ушакова
Институт государственного права. термин С.(Selbstverwaltung; по франц. нет соответственного слова) на континентеЕвропы довольно нового происхождения (в Германии с 1850 х гг., в Россиис 1860 х гг.) и представляет перевод англ. selfgovernment; как… … Энциклопедия Брокгауза и Ефрона
Самоуправление - САМОУПРАВЛЕНИЕ, самостоятельность какой–либо организованной социальной общности в управлении собственными делами. Самоуправление административно–территориальной единицей местное самоуправление. Осуществляется через различные формы прямого… … Иллюстрированный энциклопедический словарь
Книги
- Самоуправление в системе публичного управления в России. Синергетический подход. Монография , Волох Олег Владимирович, Безвиконная Елена Владимировна. Рассмотрена самоорганизация как способ регулирования системы публичного управления. Проанализирована конкретно-историческая модель самоуправления в России на примере Земской реформы 60-х…
