В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней.
Однако, в отличие от разделения доходных источников, разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования , базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера «совместных» (пересекающихся) расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на субнациональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объем таких «федеральных мандатов» достигает 8% ВВП при среднем уровне их финансирования из субнациональных бюджетов 30%. К этому следует добавить обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3-3,5% ВВП), также являющейся предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто «по инерции» без четких обязательств и ответственности.
Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны .
Сфера "совместного" финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. При этом может действовать принцип "закрепление по умолчанию": если данная позиция (например, "типовое" дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, "доставку" населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.
В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами всех трех уровней, а затем – обеспечить их реализацию в "отраслевом" законодательстве (но не в двухсторонних соглашениях). К таким принципам относятся: субсидиарность (рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы, максимальная близость к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие ("немобильные" общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной ограниченной территории должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять "крупными порциями"), учет внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения - тем больше предпосылок для централизации).
Сложившееся к концу 1990-х гг. разделение расходов между бюджетами разных уровней, за отдельными исключениями, в целом отвечает этим принципам. Наиболее существенным их нарушением является финансирование профессионального (высшего, начального и среднего) образования из федерального бюджета, а значительной части социальной помощи населению, установленной федеральными законами - из субнациональных бюджетов. Большинство высших и особенно средних и начальных профессиональных учебных заведений ориентировано на региональные рынки труда, их финансирование и управление из федерального центра неэффективно (при этом за федеральным министерством может сохраниться функция установления стандартов качества образования). Поддержание же на всей территории страны определенных социальных гарантий (прежде всего, для малообеспеченных, престарелых, инвалидов) является типичной общенациональной функций, передача которой на региональный уровень фактически ведет к исчезновению федеральной социальной политики.
Необходимо принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по сокращению "федеральных мандатов" , не обеспеченных источниками финансирования.
Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.
В настоящее время существует 8 основных типов "федеральных мандатов", по отношению к которым должна действовать своя программа мер по их упорядочиванию и сокращению.
1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т.д.). Необходимо снять "вынужденность" финансирования этих расходов субнациональными властями с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе - законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.
2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся (по устаревшим решениям) из субнациональных бюджетов (конные заводы, семеноводческие станции и т.д.). Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.
3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.
5) Территориальные льготы, "привязанные" к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.
6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т.д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.
7) Заработная плата в бюджетной сфере. В конечном счете должна устанавливаться региональными (местными) властями исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или «базовой» зарплаты (например, 50% ее нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.
8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам "результативности".
В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) – производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объемов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения – то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам). Прямые компенсации из федерального бюджета возможны и желательны, но не обязательны. Однако в любом случае такие «мандаты» должны быть: а) выражены не в затратах, а результатах (целях); б) приниматься только в пределах «закрытого» перечня «разделенных» полномочий (стандарты – за федеральными, финансирование – за субнациональными властями) и в) вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.
С этой точки зрения необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов . Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.
Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей «зарплатной» части они фактически и юридически являются типичным «федеральным мандатом» (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т.д.). Необходимо либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мер, в «базовой» части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус «федерального мандата» с финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета. Однако в любом случае в ходе реформы федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как «федеральный мандат».
Бюджетный федерализм базируется на такой организации бюджетных отношений, которые позволяют в условиях самостоятельности и автономности каждого бюджета оптимально сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Компромисс интересов может быть достигнут, с одной стороны, созданием условий для экономического развития регионов, а с другой стороны, посредством разграничения полномочий по межбюджетным отношениям. Такой компромисс устанавливается путем вертикального выравнивания бюджетной системы, т.е. законодательным закреплением за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, а также разграничению бюджетной ответственности между ними.
Достижение вертикальной сбалансированности решается, с одной стороны, распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, а с другой стороны - выравниванием финансовых возможностей соответствующих уровней власти для реализации бюджетных полномочий.
Согласно ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ101, бюджетные полномочия - это установленные и принятые в соответствие с этим Кодексом права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Расходные обязательства - это обусловленные законодательноправовыми актами, договором или соглашением обязанности публично- правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
В основу разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления заложены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов РФ на всей территории России, единства системы исполнительной власти в РФ, разделения полномочий в сфере межбюджетных отношений преимущественно федеральными законами, равенства прав субъектов РФ, сбалансированности доходных полномочий и расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, прозрачности межбюджетных отношений и бюджетов всех уровней и др.
Расходные полномочия - это права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению, исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
При разграничении расходных полномочий руководствуются
103
следующими принципами: субсидиарность (максимальная близость органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориальное соответствие (максимальное совпадение
территориальной юрисдикции органов власти и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг); внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации соответствующих функций, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти должно закрепляться их нормативное правовое регулирование и финансовое обеспечение); эффект территориальной дифференциации (чем выше территориальные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.
В общем случае всю полноту расходных полномочий по всем трем их видам необходимо закреплять за одним уровнем публичной власти в соответствии с его предметами ведения и полномочиями, что повышает ответственность за реализацию соответствующих функций и предотвращает возникновение «необеспеченных мандатов». Соответственно этому, законодательно закрепляется положение о том, что финансовое обеспечение расходов органов государственной власти, связанных с выполнением функций по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации производится, соответственно из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ. Аналогично устанавливаются расходные полномочия по вопросам местного самоуправления.
Таблица 11
Схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в сфере бюджетных
услуг населению в здравоохранении*
| ОМС) | | | |
| - программы развития | Ф+Р+М | Ф+Р+М | />Ф+Р+М |
* Фрагмент Общей схемы разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ к 2005 г. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584, от 06.02.2004, № 51
(Условные обозначения: Ф - федеральные, Р - региональные (субъекты РФ);
М - местные образования, + - совместные полномочия).
Для увязки между разграничением расходных полномочий и их реализацией в бюджетном процессе используются реестры расходных обязательств, т.е. перечень законов, нормативно-правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с оценкой объемов бюдежтных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Под налоговыми полномочиями понимают права и обязанности органов власти разных уровней по введению налогов, установлению налогооблагаемой базы, налоговых ставок, налоговых льгот, порядка уплаты, предоставления отчетности.
Оптимальное разграничение налоговых полномочий предполагает установление баланса между двумя конкурирующими подходами. С одной стороны, обеспечение равных условий налогообложения, регулирование его общего уровня, простоты налоговой системы, эффективности налогового администрирования, что требует централизации основных налоговых полномочий, а с другой стороны - создание заинтересованности региональных и местных органов власти в формировании налоговой базы, эффективном использовании налоговых поступлений (т.е. взаимосвязи между уровнем налогообложения и объемом и качеством предоставленных бюджетных услуг), создании благоприятного налогового климата.
При разграничении налоговых полномочий учитываются такие критерии, как стабильность налоговых поступлений, экономическая эффективность их использования, территориальная мобильность налоговой базы и равномерность ее размещения, социальная справедливость.
Еще по теме Разграничение бюджетных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти в Российской Федерации. Вертикальное бюджетное выравнивание:
- Разграничение полномочий в управлении государственной собственностью между федеральными и региональными органами власти
- Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- структурная единица 4.4 Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления
· определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
· предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
· установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
· определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
· осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Вместе с тем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.
3.3 Бюджетные права органов местного самоуправления.
Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являютсязаконодательные акты, изданные в 1991-1997 гг.
1. В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
2. В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г. №1550-1) вопросам местного самоуправления посвящен отдельный раздел. В нем определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств, кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.
В Законе зафиксированы важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается.
В целях социальной защищенности населения в Законе закреплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.
Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.
Впервые в Законе признано право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятии.
Разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы составляет важнейшую группу межбюджетных отношений. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. При этом сами расходные обязательства обусловливаются установленным разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 65 БК РФ). Таким образом, разграничение расходов между бюджетами предопределяется разграничением полномочий между соответствующими публично-правовыми образованиями. Основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации содержат- сяв ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Более четко соответствующие полномочия распределены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вопросы местного значения определены указанным Федеральным законом. По вопросам, отнесенным к полномочиям Российской Федерации, субъектов Федерации, по вопросам местного значения соответствующие публично-правовые образования принимают законы, иные нормативные акты, могут заключать договоры (согла- шения). Если на осуществление каких-либо вопросов требуется 157 выделение средств, в указанных актах или договорах предусматриваются расходные обязательства соответствующего публично-правового образования. Производность расходных обязательств бюджетов от полномочий и вопросов соответствующих публично-правовых образований ярко видна из ст. 84 - 86 БК РФ. Расходные обязательства возникают в результате принятия законов, иных нормативных актов, заключения договоров (соглашений) при реализации полномочий или при решении вопросов соответствующего публично-правового образования. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, заключения договоров (соглашений) при осуществлении двух видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения Российской Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, не отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации146. Расходные обязательства субъекта Федерации возникают в результате принятия законов, иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, заключения договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации следующих видов полномочий: 1) полномочий по предметам ведения субъектов Федерации; 2) полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол- 158 нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (п. 2, 5 ст. 26.3 Закона); 3) полномочий, переданных Российской Федерацией147. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов, заключения договоров (соглашений) по следующим вопросам: 1) по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления; 2) по отдельным государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления148. Таким образом, вопросы, связанные с разграничением расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулируются Бюджетным кодексом РФ. Однако для их правильного понимания необходимо обращаться к законодательству, определяющему порядок разграничения предметов ведения и полномочий между различными публично-правовыми образованиями.
