Бюджетная безопасность. Целью исследования курсовой работы является комплексный анализ государственно-правового механизма обеспечения бюджетной безопасности России

Курсовая работа

тема: «Бюджетная безопасность в системе национальной экономики безопасности: критерии, индикаторы и пороговые значения бюджетной безопасности»

Введение

В последние годы Россия вступила в этап своего бурного развития, связанного с происходящими изменениями во всех сферах жизни государства и общества. Однако осуществляемое в России реформирование, имеющее целью формирование рыночной хозяйственной системы и правового демократического государства, протекает непросто, порой весьма противоречиво и даже болезненно. Одной из основных причин, тормозящих усилия властей по укреплению государственности, созданию сильной, многоплановой экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического развития государства и общества, их защищенности от экономических угроз, является нестабильность бюджетной системы России. Быстрые темпы смены этапов рыночной реформы не позволили бюджетной системе принять стабильную форму и оформить ее основные институты, в том числе и правовые. Все это обусловило необходимость создания действенного государственного механизма обеспечения бюджетной безопасности России.

Реализация принятых в ходе управления экономическим и социально-политическим развитием государства решений обусловливает соответствующие бюджетные потоки. Возросшие экономические возможности России позволили направить дополнительные инвестиции в социальную сферу. Запущен целый ряд национальных проектов, что требует значительных финансовых затрат. В то же время реалии современной российской действительности демонстрируют «провалы» в реализации усилий государства по различным направлениям, наблюдается «выхолащивание» инвестиционных средств финансирования. Связывается это в первую очередь с высоким уровнем экономической преступности в стране, недопустимо опасным уровнем коррумпированности органов государственной власти всех уровней и возрастанием различных угроз бюджетной стабильности государства. Неоправданный рост финансовых потерь обусловил особую значимость формирования адекватной системы учета финансовых потоков и укрепления системы государственного финансового контроля.

Объектом исследования в курсовой работе являются отношения, складывающиеся в области обеспечения бюджетной безопасности России. Предметом исследования курсовой работы - правовые и институциональные особенности функционирования государственно-правового механизма обеспечения бюджетной безопасности России в современных условиях.

Целью исследования курсовой работы является комплексный анализ государственно-правового механизма обеспечения бюджетной безопасности России.

Необходимым условием для достижения поставленной цели является решение в курсовой работе следующих задач:

Установить место и роль бюджетной безопасности государства в системе национальной безопасности;

определить и раскрыть сущность и особенности содержания бюджетной безопасности государства;

исследовать правовые основы государственного механизма обеспечения бюджетной безопасности в России и проанализировать основные направления его деятельности;

изучить систему государственных органов, обеспечивающих бюджетную безопасность;

сформулировать пути повышения эффективности взаимодействия государственных органов и институтов, обеспечивающих бюджетную безопасность государства.

Актуальность избранной темы подчеркивается еще и тем, что национальная безопасность государства, как гарантии независимости страны, условия стабильности и эффективности жизнедеятельности общества, характеризуются, прежде всего, состоянием его экономики и защищенностью от угроз бюджетной безопасности. В последние годы вопросы бюджетной безопасности в России находятся в центре внимания, как властей, так и науки. При этом они исследовались преимущественно экономической наукой, в то время как огромный гносеологический потенциал юриспруденции был задействован не в полной мере. Рассмотрение проблем бюджетной безопасности финансовой наукой позволит выявить новые стороны и аспекты совершенствования финансовой политики, государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности, его институтов и инструментария.

1.Понятие бюджетной безопасности в системе национальной экономики безопасности

.1 История и понятие бюджетной безопасности

Термин «бюджетная безопасность» по историческим меркам экономической теории является сравнительно молодым. Согласно словарю Роббера, термин «безопасность» начал употребляться с 1190 г. и означал спокойное состояние духа человека, который считал себя защищенным от любой опасности. Однако, на протяжении нескольких веков он практически не использовался. Только в XVII-XVIII вв. практически во всех странах утвердилась точка зрения, что государство имеет своей главной целью общее благосостояние и безопасность. Наиболее широкое распространение получает трактовка безопасности как состояния, ситуации спокойствия, появляющейся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальных, экономических, политических условий, соответствующих органов и организаций, способствующих созданию данной ситуации. Из данного определения видно, что «безопасность» как научная категория находилась в то время на стадии своего зарождения.

Можно с уверенностью сказать, что своему утверждению, как научной категории, понятие «безопасность» обязано XX в. и связано это с многочисленными кризисными ситуациями в национальных и мировой экономиках.

Бюджетная безопасность - понятие, включающее комплекс мер, методов и средств по защите экономических интересов государства на макроуровне, корпоративных структур, финансовой деятельности хозяйствующих субъектов на микроуровне. На макроуровне бюджетная безопасность - способность государства в мирное время и при чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренние и внешние отрицательные финансовые воздействия. Бюджетная безопасность отражает состояние и готовность финансовой системы государства к своевременному и надежному финансовому обеспечению экономических потребностей в размерах, достаточных для поддержания необходимого уровня экономической и военной безопасности страны. Бюджетная безопасность достигается деятельностью в финансовой сфере и в сопряженных с ней сферах: денежно-кредитной, экономической, социальной, международно-финансовой и т.д. Поэтому концепция и стратегия бюджетная безопасности должны находить отражение в концепции и государственной стратегии экономической безопасности, в экономической, бюджетной и денежно-кредитной политике и т.п. Стратегия бюджетной безопасности должна также обеспечивать достижение основных целей национальной безопасности. Основные цели и задачи обеспечения бюджетной безопасности как государства, так и компании: определение факторов, влияющих на финансовую и производственную деятельность, их формализация; построение системы ограничений, ликвидирующих неумышленное и предумышленное воздействие. Создание системы бюджетной безопасности - эвристический процесс, заключающийся в решении многокритериальных задач, требующих участия высокопрофессиональных специалистов в различных областях.

Для компаний разработка стратегии бюджетной безопасности - часть стратегии развития, посредством которой ее руководители решают две наиболее важные задачи, составляющие коммерческую тайну:

) развитие новых и(или) модернизация существующих методов продвижения продукции и услуг на товарных и финансовых рынках, позволяющие ей оптимизировать поступление и распределение денежных и приравненных к ним средств с учетом сбалансированного распределения различного рода рисков и способов их покрытия, поиск оптимальной корпоративной структуры капитала;

) построение финансового менеджмента в рыночной среде, характеризующейся высокой степенью неопределенности и повышенным риском. Наиболее важный аспект в решении задачи обеспечения финансовой безопасности компании - построение оптимальной структуры ее капитала на базе общепринятых коэффициентов, что позволяет оптимизировать управление задолженностью компании и методы привлечения дополнительных денежных ресурсов на финансовом рынке.

Основная проблема в реализации концепции бюджетной безопасности компании - отсутствие апробированных и стандартизированных способов покрытия различного рода рисков, а также формализация и описание структуры самих рисков.

Устойчивость финансовой системы государства является важнейшим критерием бюджетной безопасности. Бюджетная безопасность характеризует способ функционирования финансовой системы государства, который направлен на сбалансированный экономический рост в различных отраслях национальной экономики, но устойчивый по отношению к внутренним и внешним изменениям параметров финансовой системы. При этом главное внимание обращается на распределение финансовых потоков между отраслями экономики, динамику государственного долга, информационную оценку бюджетов, учет капитала за рубежом.

Чем больше у государства возможности для контроля за финансовым пространством в границах государства в условиях развития внешнеэкономических связей и чем более развита институциональная система, обеспечивающая контрольно-регулирующие функции государства на различных уровнях, тем более суверенны прерогативы государства.

Бюджетная безопасность рассматривается как осуществление самостоятельной финансово-экономической политики в соответствии с национальными интересами, направленное на обеспечение экономического роста страны и создание эффективной системы государственного регулирования, способствующей функционированию не только элементов финансовой системы государства, но и взаимосвязанных с нею звеньев экономической системы.

Обязанность институтов власти создавать механизмы защиты национальных экономических интересов и противостоять влиянию внутренних и внешних угроз экономическому развитию нашего государства должна быть закреплена законодательно. Только тогда посредством системы бюджетной безопасности законными путями будут реализованы финансовые интересы России на международной арене (в глобальной экономике) и жизненно важные интересы ее граждан (снижение уровня бедности в стране).

В связи с этим в первую очередь представляется необходимой разработка соответствующей нормативно-правовой базы, где кроме всего прочего должны быть определены внутренние и внешние угрозы, а также критерии, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб бюджетной безопасности Российской Федерации.

Иными словами, следует определить критерии, позволяющие судить о соблюдении теми или иными государственными органами, а также негосударственными хозяйствующими субъектами требований бюджетной безопасности РФ. Счетная палата РФ будет давать оценку соблюдению этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту (а также доводить информацию до широкой общественности).

В то же время должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.), исходя из требований к обеспечению бюджетной безопасности РФ. При этом Счетная палата РФ будет выражать также и свое аргументированное профессиональное мнение о существенности предъявляемой отчетности для оценки обеспечения финансовой безопасности (а также для контроля за соблюдением финансовых интересов РФ).

Кроме этого должна быть создана информационная система для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз бюджетной безопасности Российской Федерации. На основе получаемой информации должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер по противодействию негативным факторам, а также по предупреждению и преодолению возможных негативных последствий угроз.

Для разработки вопросов бюджетной безопасности государства и проведения соответствующих контрольных мероприятий потребуется особо высокая квалификация.

Следует также добавить, что контролеры должны будут заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации. Поэтому, вполне очевидно, что для грамотного качественного выполнения всех этих задач потребуются кадры, квалификация которых как минимум выше контролируемых работников остальных государственных структур.

Таким образом, Если попытаться сформулировать понятие «бюджетная безопасность России», то оно могло бы выглядеть следующим образом:

Бюджетная безопасность России - составная часть экономической безопасности страны, основанная на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово - кредитной сферы России, выраженной через систему критериев и показателей ее состояния, характеризующих сбалансированность финансов, достаточную ликвидность активов и наличие необходимых денежных, валютных, золотых и т.д. резервов.

В свою очередь «обеспечение бюджетной безопасности Российской Федерации» будет выглядеть так:

Обеспечение бюджетной безопасности Российской Федерации - это деятельность государства и всего общества, направленная на осуществление общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и национальных интересов через поддержание финансовой стабильности, выражающейся сбалансированностью финансов, достаточной ликвидностью активов и наличия необходимых денежных, валютных, золотых и т.д. резервов.

1.2 Нормативно-правовые основы бюджетной безопасности

бюджетный безопасность обеспеченность правовой

Современное состояние правовых основ обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации можно характеризовать как сформированные, но требующие дальнейшего совершенствования.

Развитие правовой основы обеспечения бюджетной безопасности должно происходить на основе и в рамках внутригосударственной стратегии бюджетной безопасности и опираться на комплексный правовой и финансово-экономический мониторинг в стране и мире.

В правовой основе обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации следует выделить несколько уровней.

Прежде всего, это Конституция РФ (ст. 71, 72, 106, 124 и др.), которая установила не только систему государственных органов, обеспечивающих бюджетную безопасность страны, но и целый ряд их полномочий и отношений взаимодействия между собой.

Не менее значим «пласт» федеральных конституционных законов и федеральных законов. Данную подсистему правовых основ в свою очередь следует разделить на четыре группы. В первую входят федеральные законы, регулирующие функционирование субъектов хозяйственной деятельности и финансовой системы государства в целом. Вторую группу образуют федеральные законы, регулирующие порядок организации, деятельности и полномочия государственных органов и институтов, обеспечивающих бюджетную безопасность. Третью группу составляют законы, непосредственно регулирующие вопросы организации обеспечения бюджетной безопасности. К четвертой группе относятся законы, устанавливающие ответственность за нарушение (неисполнение) законодательства (в широком понимании) в сфере обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации. Примерами данных правовых актов являются: Бюджетный кодекс РФ, ФЗ «О федеральном бюджете», который принимается на различный плановый период, ФЗ «О бюджете РФ», ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» и др.

Особо надо отметить Указы Президента РФ, которыми определены Концепция национальной безопасности России, Стратегия экономической безопасности, Концепция национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, система и структура органов, обеспечивающих бюджетную безопасность Российской Федерации и ряд других вопросов. К ним относятся Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», «О некоторых вопросах финансовой политики», «О формировании республиканских бюджетов РФ».

К ним тесно примыкают акты Правительства РФ, которые определили порядок организации, деятельности и полномочия системы государственных органов, обеспечивающих бюджетную безопасность в нашей стране («О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений», «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Значимы акты федеральных органов исполнительной власти, принимаемые на основании и во исполнение законодательства РФ об обеспечении бюджетной безопасности России (письмо Минфина «Методические указания по федеральному бюджету на плановый период»).

Велика конкретизируемая роль актов иных государственных органов и институтов, обеспечивающих бюджетную безопасность России, где особое место занимают акты Центрального банка РФ («О дополнительном перечислении части прибыли Центрального Банка РФ в федеральный бюджет», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Важным источником обеспечения бюджетной безопасности являются международные договоры и соглашения Российской Федерации. Основная часть норм, содержащихся в международных правовых актах, сформулирована таким образом, что не может применяться непосредственно для регулирования отношений в данной сфере.

В результате рассмотрения нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения, бюджетной безопасности в Российской Федерации, приходим к выводу, что в целом правовая основа сформирована, но ее современное состояние требует дальнейшего совершенствования, а само развитие правовой основы обеспечения бюджетной безопасности в России должно происходить на основе и в рамках внутригосударственной стратегии бюджетной безопасности и опираться на комплексный правовой и финансово-экономический мониторинг в стране и мире.

1.3 Система органов обеспечивающих бюджетную безопасность в РФ

Бюджетная безопасность государства - основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансово-экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. В общем и целом, бюджетная безопасность государства состоит в способности его органов:

обеспечивать постоянство экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;

предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, «бегство капитала» из реального сектора экономики;

предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать

предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях.

Все вышеперечисленное тоже можно представить как отдельные задачи, которые должны разрешать аппараты государственной власти и управления в целях обеспечения безопасного и эффективного функционирования не только элементов финансовой организации государства, но и всех взаимосвязанных с ней компонентов государственного устройства.

Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ и в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации, предусматривает контроль за финансовой деятельностью органов исполнительной власти со стороны Президента и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется, прежде всего, при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их исполнении.

Для проведения финансового контроля со стороны представительных органов созданы специальные структуры: комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная палата РФ.

Начало такому контролю было положено созданием в 1992 г. Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ как органа, не зависимого в своих действиях ни от Правительства РФ, ни от администрации Президента. В настоящее время основная часть его функций передана Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, соответствующие подкомитеты которого проводят экспертно-аналитическую работу по всем финансовым вопросам.

Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным Законом РФ. Это не зависимый от Правительства РФ, постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.

) организация контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов;

) подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и улучшению бюджетного процесса;

) оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственности; определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;

) финансовая экспертиза, т.е. оценка финансовых последствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах банков;

) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета;

) контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.

Счетная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального Банка России по обслуживанию государственного долга; эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Россией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению виновных к ответственности, в том числе уголовной, должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотрено в указанный в нем срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансовой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, она имеет право давать предписания, обязательные для исполнения. В том случае, если предписания не исполняются, Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемого юридического лица. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Деятельность Счетной палаты по закону является гласной: результаты должны освещаться в средствах массовой информации.

Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального Банка.

Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ, созданное Указом Президента. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций - контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.

На основании Конституции РФ и Закона «О Совете Министров - Правительстве РФ» Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Правительством РФ утверждено новое Положение о Министерстве финансов, Положение о Федеральном казначействе. При Правительстве РФ действует Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов.

Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны исполнительных органов занимает Министерство финансов РФ (Минфин), которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление. Все структурные подразделения Минфина в той или иной форме контролируют финансовые отношения. Прежде всего, Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.

Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности.

Оперативный финансовый контроль в рамках Министерства финансов РФ осуществляют Контрольно-ревизионное управление (КРУ) и органы Федерального казначейства.

Контрольно-ревизионное управление Минфина и его органы на местах осуществляют контроль за бюджетными средствами на государственных предприятиях и в коммерческих структурах, получающих средства из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; проверяют финансовую деятельность предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также исполнение смет и соблюдение финансовой дисциплины местными администрациями. Кроме того, органы КРУ проводят проверки по заданиям правоохранительных органов.

Органы Казначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. На Казначейство возложены следующие задачи:

) контроль за доходной и расходной частью федерального бюджета в процессе его исполнения;

) контроль за состоянием государственных финансов в целом и представление высшим органам законодательной и исполнительной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы;

) контроль совместно с Банком России за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

) контроль за государственными федеральными внебюджетными фондами и финансовыми отношениями между ними и федеральным бюджетом.

Для обеспечения бюджетной безопасности РФ и укрепления государственной дисциплины в области налогообложения созданы федеральные органы налоговой полиции, которые включают Федеральную службу налоговой полиции, территориальные и местные органы ее.

Особая роль в осуществлении бюджетной безопасности принадлежит Центральному Банку России (ЦБР). Как орган государственного управления, наделенный властными полномочиями, он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране. ЦБР осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное подразделение - Департамент банковского надзора, который проверяет соблюдение коммерческими банками банковского законодательства и установленных ЦБР нормативов банковской деятельности.

Отказ от административно-командных методов управления экономикой повышает роль тех видов финансового контроля, которые проводятся без непосредственного участия государственных контрольных органов, но в соответствии с государственными законами и нормативными актами. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится самим предприятием, его экономическими службами - бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента - за финансово-хозяйственной деятельностью своего предприятия, его филиалов и дочерних предприятий.

Новый вид финансового контроля, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг., - аудиторский.

Основные задачи аудиторского контроля - установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия, произведенных финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации; проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований проверяемых экономических субъектов. Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учета; составление бухгалтерской отчетности и деклараций о доходах; анализ и прогнозирование финансово-хозяйственной деятельности; обучение работников бухгалтерских служб и консультирование в вопросах финансово-хозяйственного законодательства; проработка рекомендаций, полученных в результате аудиторских проверок.

2. Проблемы бюджета и бюджетной обеспеченности в РФ

.1 Критерии, индикаторы и пороговые значения бюджетной безопасности

В рамках исследования особый интерес представляет стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов как неотъемлемые составляющие финансовой безопасности России. В рамках данного компонента эффективного и ответственного управления общественными финансами в международной практике существуют следующие критерии: четкие правила оценки бюджетно-налоговой стабильности на основе средне - и долгосрочного прогнозирования основных показателей бюджета; четкие правила оценки финансовых рисков и управления ими; надлежащее управление бюджетными резервами.

Для бюджетной безопасности большое значение имеют пороговые значения макроэкономических показателей.

Ведь пороговые значения являются важнейшим инструментом системного анализа, прогнозирования и социально-экономического планирования. Они должны приобрести статус одобренных или утвержденных на государственном уровне количественных параметров, соблюдение которых должно стать непременным элементом правительственных экономических программ.

Первой важной группой являются пороговые значения показателей бюджетной безопасности, касающиеся производственной сферы, ее способности функционировать при минимальной зависимости от внешнего мира. Крайне важны здесь показатели по общему объему производства.

Россия, претендующая на роль великой державы, должна иметь соответствующий объем производства. В связи с этим была принята следующая величина пороговых значений: объем валового внутреннего продукта в целом в размере 75% от среднего показателя по странам «большой восьмерки», на душу населения - 50%, и 100% - от среднемирового показателя ВВП.

Следует признать, что фактические показатели в России в настоящее время существенно ниже этих пороговых значений. Размер ВВП в целом составляет сейчас порядка 60% от среднего показателя по странам «большой восьмерки». И на душу населения - примерно 20%, а также 25% от среднемирового. По размерам ВВП в целом Россия опустилась во вторую десятку наиболее развитых стран мира. Впереди идут США, Китай, Япония, Германия, Франция, Великобритания, Италия, Канада, Индия, Бразилия и Индонезия. По ВВП на душу населения Россия оказалась на 59 месте в мире.

При таких объемах производства национальный интерес России сохранить свою роль великой державы явно находится под угрозой. Поэтому сейчас крайне важно переориентировать экономическую политику на достижение существенно роста производства.

Второй важной группой являются пороговые значения индикаторов уровня жизни населения. Ключевое значение в оценке социального положения народа принадлежит трем индикаторам: доле населения с доходами ниже прожиточного минимума, соотношению доходов 10% наиболее обеспеченного и 10% наименее обеспеченного населения, соотношению среднедушевого дохода и прожиточного минимума.

В этой области предварительно были определены следующие пороговые значения: доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума - 7%, продолжительность жизни - 70 лет, разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения - 8 раз.

Фактические значения этих индикаторов в 2008 г.: доля граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума - 30%, продолжительность жизни - 60 лет, разрыв между доходами 20% самых высокодоходных и 15% самых низко-доходных групп населения - 14 раз. Цифры показывают существенное превышение фактических данных над установленными. Из вышесказанного видно, что медленно идет приближение к количественным показателям пороговых значений, хотя здесь требования бюджетной безопасности менее жесткие. Они не требуют полного преодоления бедности, а только доведения доли населения с доходами ниже прожиточного минимума до максимально допустимой величины 7%.

Доля населения ниже прожиточного минимума по сравнению с началом 90-х годов снизилось с 30% до 21% в 2007 г. Прогнозом социально - экономического развития страны определено весьма медленное снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума - с 30% в 2006 г. до 25% в 2008 г. Если этот показатель будет и после 2010 г. изменяться такими же темпами, то в 2011 г. он составит 13 - 14%, что является весьма высоким уровнем бедности.

Большие споры в ходе предварительного определения пороговых значений показателей бюджетной безопасности возникают по поводу показателя уровня безработицы. По этому индикатору принято пороговое значение на уровне 5%, тогда как фактическое значение в 2008 г. составляло несколько более 9%. Таким образом, Россия и здесь находится в опасной зоне.

Третей, наиболее обширной группой являются пороговые значения индикаторов финансового состояния. Здесь индикатор, принятый в качестве исходного для расчета - это значение ВВП. Валовой внутренний продукт (ВВП), который является выражением общего объема конечных товаров и услуг, выпущенных на территории той или иной страны, независимо от национальной принадлежности действующих там предприятий в определенный период времени. Учет конечной продукции предусматривает элиминирование повторного счета сырья, полуфабрикатов, других материалов, топлива, электроэнергии и услуг, использованных в процессе ее производства. Также используется индикатор валовой национальный продукт (ВНП), который отражает объем производства, находящегося под контролем корпораций (производителей) и частных лиц данной национальности.

По этой группе определяются многие пороговые значения, в частности, важнейшие из них:

Объем внутреннего долга в процентах к ВВП - 30%;

Объем внешнего долга в процентах к ВВП - 25%;

Дефицит бюджета в процентах к ВВП - до 5%;

Объем иностранной валюты в наличной форме к объему наличных рублей - 25%;

Денежная масса в процентах к ВВП - 50%.

Фактические параметры по указанным индикаторам в 2008 г. составили:

Объем внутреннего долга - примерно 25%;

Объем внешнего долга - примерно 30%;

Дефицит бюджета - менее 5%;

Объем иностранной валюты в наличной форме к объему наличных рублей более 100%;

Денежная масса - 14%.

Таким образом, здесь имеется ряд параметров, по которым фактические значения не выходят за рамки пороговых значений, это, прежде всего, размер внутреннего долга и дефицит бюджета.

Необходимо рассмотреть и пороговое значение такого показателя, как монетизация экономики, представляющим в настоящее время наибольшую угрозу бюджетной безопасности России, так как он является крайне низким. Это важный показатель в финансовой сфере, выражающийся в процентном отношении денежной массы к ВВП, этот уровень следует определять по рублевой массе.

Таким образом, можно сделать вывод, что макроэкономические показатели являются наиболее значимыми, так как именно они определяют степень бюджетной безопасности страны, уровень ее благосостояния, и состояния национального хозяйства.

Также важно подчеркнуть, что наивысшая степень бюджетной безопасности достигается при условии, что весь комплекс общих макроэкономических показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а пороговые значения одного показателя достигаются не в ущерб другим.

Современный этап развития экономики России и мировой экономики в целом характеризуется возрастанием роли финансов и повышением их влияния на экономические процессы. Конкурентоспособность бюджетной системы является определяющим фактором экономического развития страны. В то же время конкурентоспособность финансовой системы тесно связана с уровнем её безопасности, которая определяется количественными и качественными показателями - индикаторами бюджетной безопасности.

Необходимость разработки системы индикаторов бюджетной безопасности подтверждается тем, что в России и в целом в мире этой проблемой занимаются с 90-х гг. Однако проведенный анализ позволил выявить, что не существует единой методологии разработки и определения системы индикаторов бюджетной безопасности. В условиях финансовой глобализации полностью обеспечить определенную бюджетной безопасность национальных государств и в целом национальной мировой экономики не удается.

Также свидетельством этому является произошедший в начале финансовый кризис, источником которого стал США, а в силу системных взаимосвязей в глобальной финансовой системе, кризис распространился на все основные мировые финансовые рынки. Поэтому проблеме разработки системы индикаторов бюджетной безопасности необходимо уделить первоочередное внимание, тем более что необходимые минимальные шаги в данном направлении уже сделаны.

Так, Исполнительный Совет МВФ разработал основные и стимулирующие индикаторы, которые являются базисом для разработки системы индикаторов бюджетной безопасности любого национального государства. Кроме того, были разработаны Программа и Руководство по составлению индикаторов, устанавливающие концептуальные основы, необходимые для расчета индикаторов. Причем обязательными являются основные, а дополнительные могут применяться странами по мере необходимости, так как, несмотря на общие тенденции национальных государств, вовлеченных процессом финансовой глобализации, между национальными финансовыми системами существуют значительные различия, что подтверждается проведенным исследованием Всемирного банка. <>Однако недостатком, присущим имеющейся научной зарубежной и отечественной литературе, является то, что предложенные индикаторы различными авторами, отражают состояние банковской, валютной сфер и сферы финансового рынка. В то время как индикаторы, характеризующие состояние бюджетно-налоговой сферы используются незначительно и в достаточно хаотичном порядке. Однако именно бюджетно-налоговая сфера пронизывает и интегрирует обеспечение всех сторон жизни государства, общества и каждого отдельного человека. При наличии системы индикаторов бюджетной безопасности, которая позволит оценить уровень угроз финансовой безопасности, проследить и проанализировать их динамику, а также проводить комплексный мониторинг её состояния, возможно своевременное не только принятие комплекса мер, способствующих ликвидации и предотвращению имеющихся угроз, но и в целом выявить дополнительные резервы для достижения устойчивого экономического роста.

Таким образом, разработка системы критериев, индикаторов и пороговых значений бюджетной безопасности необходима не только для того, чтобы обеспечить финансовую безопасность России, но и в целях достижения экономического роста страны в процессе финансовой глобализации.

Государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы страны. Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства. Государственное устройство является элементом формы государства. Территория каждого государства делится на составные части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства.

Бюджетное устройство РФ основывается на принципе федерализма и содержит следующие признаки:

включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета (т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;

отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетной системы.

Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти и, как следствие этого, создание трех обособленных финансовых фондов - бюджетов, для обеспечения их деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Совокупность бюджетов образует бюджетную систему государства. Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Структура бюджетной системы РФ состоит из следующих уровней:

) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных преобразований городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов, но и необходимость осуществления избранной экономической политики

Федеральный бюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органов государственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

В Российской Федерации, как и в большинстве других стран, бюджет составляется на финансовый год, который начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Особое место в условиях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь принадлежит государственным внебюджетным фондам РФ как специфической экономической форме образования и расходования фонда денежных средств, образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетные фонды находятся в федеральной собственности, их средства не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.

Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ (единого социального налога); добровольных взносов юридических и физических лиц, а также других доходов, утвержденных законодательством. Расходование денежных средств осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, на основании бюджетов соответствующих фондов, утверждаемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Исполнение бюджетов этих фондов возложено на органы федерального казначейства.

Важное место в федеральной бюджетной системе занимают целевые бюджетные фонды, представляющие собой фонд денежных средств, образуемый в соответствии с действующим законодательством в составе бюджета, за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов, используемых по отдельной смете. Средства этих фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фондов.

2.2 Основные проблемы бюджета в РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе «экономика - государство - экономика», где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, «особо нуждающимся» - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

2.3 Бюджетная обеспеченность в РФ и регионах

Бюджетная сфера деятельности регионов и муниципальных образований, хозяйственная деятельность ГУП и МУП в регионах - эта та область, в которой наглядно видны, как плюсы, так и минусы работы властей, выявляется их общая состоятельность в качестве элиты общества. И прозрачность этой сферы особенно значима и для экономики, и для общественности, и для населения.

Реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений в России осуществляются с начала 1990-х годов. Особенно интенсивный характер они приобрели, начиная с 2000 года. К настоящему времени уже достаточно четко определились успехи и неудачи этих реформ в регионах и муниципальных образованиях. К сожалению, успехов пока очень немного. Разве что - консолидация бюджетных средств в руках Правительства РФ (в федеральном бюджете) и, как следствие, повышение финансовой и прочей управляемости регионами со стороны Федерального центра. В то же время, судя по всему, некоторые ключевые проблемы этого процесса, в том числе негативные, остаются вне поля зрения Правительства РФ - главного инициатора и реформатора бюджетной системы РФ.

Одним из необходимых условий успешности развития межбюджетных отношений, было, есть и будет прозрачность бюджетного процесса на всех уровнях, доступность федерального, региональных и муниципальных бюджетов и хода их реализации для независимых аналитиков и широкой общественности.

Практика реформирования межбюджетных отношений в огромной степени, причем негативно, повлияла на бюджетную обеспеченность городов-доноров территорий и особенно крупных городов, включая столицы субъектов РФ.

Бюджетная обеспеченность городов - доноров территорий, определяющая, в том числе инвестиционную привлекательность, как самих городов, так и регионов в целом заслуживает особого внимания по следующим причинам. Современная теория и практика развития регионов и стран основывается на базовом формуле, базовом постулате, проверенном мировым опытом и вошедшем в сокровищницу мировой экономической науки: «Рост и развитие экономики формируется и концентрируется в городах и из них распространяется на смежные территории и страну».

Авторы этой обобщенной теории - Джон Фридмен и его последователи, а также другие ведущие экономические мировые научные школы. Именно рост экономик крупных городов, создание в них постиндустриальной экономики и современной экономики знаний позволяет развиваться регионам и стране в целом за счет собственных доходов.

Дж. Фридман ввел четыре условия формирования центров роста (ядер) в стране:

) наличие большого числа локальных «спящих» ядер (потенциальных центров роста). В России их достаточно много.

) пробуждение под внутренним или внешним воздействием одного мощного ядра, формирующего центр роста и оказывающего своим примером и доходами воздействие на мегаполис, регион и страну в целом.

В России это могут быть - Санкт-Петербург, Новосибирск, Казань, Нижний Новгород, Томск, Иркутск и некоторые другие города, с развивающимся сектором инновационной экономики;

) пробуждение и развитие еще нескольких ядер, приводящее к образованию полицентрической структуры центров роста.

В России это еще только предстоит осуществить путем создания эффективной национальной инновационной системы и инновационных производств.

) слияние ядер в мощные кластеры и отрасли. Это - основная комплексная и системная программно-целевая задача развития, диверсификации и реструктуризации российской науки, образования, экономики и промышленности.

Правительство России обозначило в своих многочисленных документах подобную программно-целевую задачу, но пока продвижение в этом направлении незначительно.

Можно обратиться и к другим направлениям теории и практики мировой экономики. Они дополнительно подтверждают сказанное о главенствующей роли крупных городов в развитии стран и регионов. Именно крупные города могут развиваться на первом этапе автономно, за счет собственных ресурсов (если их не изымать), а затем потянуть за собой регионы и страну.

В России многие аналитики и составители стратегий и программ развития базируются на подходах, в основе которых лежит понимание того обстоятельства, что только сконцентрированная в городах квалифицированная рабочая сила (труд) и интеллект способны дать толчки к развитию экономики страны. В том числе за счет синергетических эффектов развития. В дополнение к городам - очагам роста экономики создаются и различные элементы инфраструктуры будущей инновационной экономики - технопарки, ОЭЗ, наукограды, свободные портовые зоны и т.д. Но только в дополнение, поскольку сами по себе эти элементы очень важны, но не способны самостоятельно создавать современную экономику страны. Она создается и формируется в производствах, в сфере услуг и инфраструктуре городов, в том числе с использованием трансферов инноваций и технологий из указанных элементов национальной инновационной системы или с их помощью.

Бюджеты субъектов РФ и городских округов на всех стадиях исполнения, как правило, публикуются в печати (в городских и областных газетах). Другой эффективный способ доведения до общественности бюджетного процесса - размещение финансовой информации, включая бюджеты, на сайтах в Интернете. Для независимых аналитиков, ученых, преподавателей и студентов (их необходимо обучать, в том числе, и на самой свежей информации) очевидно преимущество второго способа. В этом случае бюджеты для заинтересованных лиц доступны постоянно и, что немаловажно, эта информация бесплатна.

Проблема межбюджетных отношений «крупный городской округ - субъект РФ» приобрела в последние годы очень острый характер, хотя и остается, по всей видимости, вне поля зрения Правительства РФ. В результате смещения бюджетных ресурсов в сторону федерального бюджета доля регионов в консолидированном бюджете упала ниже 50%. Одновременно существенно снизились в консолидированных бюджетах субъектов РФ доли городов-доноров территорий. Процесс этот осуществляется по методикам Правительства РФ, в которых заложен главный принцип перераспределения налоговых средств - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (МО).

Процесс перераспределения налоговых средств осуществляется следующим образом. Большая часть средств из экономически сильных территорий поступает в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ. Затем часть средств возвращается в субъекты РФ в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Далее эти средства распределяются между МО, в которых бюджетная обеспеченность значительно ниже средней по региону и РФ. Для этих целей на региональном уровне созданы два фонда: фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений.

Крайними в этой схеме перераспределения бюджетных средств оказываются экономически сильные регионы и, особенно, экономически сильные мегаполисы, которые являются основой экономического развития и в сильных регионах, и в дотационных регионах. По крайней мере, некоторые аналитики, выполняющие анализ на макроуровне, без исследований реального влияния межбюджетных отношений на финансовое положение МО, видят достоинство проводимых реформ в концентрации средств в федеральном бюджете. Правда, по нашему мнению, во-первых, планка выравнивания чрезмерно велика (64% от среднероссийской). И, во-вторых, негативные результаты реформ много перевешивают их успехи. Экономически сильные МО «обираются» дважды. Первый раз при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, второй раз - при выравнивании уровней бюджетной обеспеченности МО. Оба процесса выравнивания осуществляются за счет доходов, собираемых с территорий городов - доноров этих территорий.

Принцип как будто справедливый, если исходить из внеэкономических принципов и базироваться на традиционном российском гипертрофированном чувстве социальной справедливости - забрать у богатого и поделить.

Но опыт и экономическая теория говорят об обратном. Чрезмерное увлечение этим принципом приводит к снижению стимулов для экономической активности сильных МО (они - главные источники налогов, поэтому о них и речь). И к торможению развития и роста экономики регионов в целом. Слабым МО незачем шевелиться - дадут средства фактически даром. У сильных МО нет стимулов - все равно отберут и отдадут другим, зачастую хуже работающим. И в конечном итоге этот процесс приводит к снижению бюджетной обеспеченности всех МО, и экономически сильных, и экономически слабых. И к снижению темпов роста экономики регионов.

Главным пострадавшим в этой схеме оказывается крупный и экономически сильный город, собирающий большую часть налогов субъекта РФ. Доли городов-доноров за последние годы снизились в разы. Например, областной бюджет Воронежской области и бюджет г. Воронежа в 2001-2004 гг. были сравнимы (городской был даже больше, табл. 1,2). А в 2009 году бюджет города упал до примерно 30% от областного. При этом доля трансфертов из областного бюджета незначительна. Основная часть налогов и сборов Воронежской области осуществляется на территории г. Воронежа. Прогнозируемые бюджетные доходы всех уровней бюджетов с территории Воронежа на 2009 года превышают 35 млрд. руб. Весь консолидированный бюджет Воронежской области не превышает в 2009 году 30 млрд. руб. Подавляющая часть доходов с территории Воронежа забирается в федеральный и областной бюджеты, а затем, в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности, направляется в сельские районы. Бюджетная обеспеченность сельских МО подтягивается к бюджетной обеспеченности Воронежа, причем за счет доходов с территории областного центра.

Бюджетные средства, расходуемые на территории субъектов РФ или муниципальных образований, не ограничиваются собственными доходами бюджета территории и средствами, передаваемыми в порядке бюджетной регулирования. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ, реализуемых в территориях. Эти средства наряду со средствами бюджетного регулирования подвергаются бюджетному перераспределения и оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение территорий. Поэтому, на взгляд авторов, в законодательном определении бюджетной обеспеченности должны найти отражение: во-первых, максимальный охват всех бюджетных ресурсов, расходуемых на территории, с выделением той их части, которая направляется на финансирование текущих расходов; во-вторых, узкое и широкое толкование бюджетной, обеспеченности как объекта бюджетного регулирования.

С 2010 года предстоит перейти к формированию бюджетов закрытых административно-территориальных образований в порядке, установленном для формирования бюджетов муниципальных образований. В проекте федерального бюджета следует предусмотреть средства на выплату бюджетам закрытых административно-территориальных образований компенсации дополнительных бюджетных расходов и (или) потерь, связанных с их статусом.

Практическое осуществление в 2010 году реформы местного самоуправления требует от федеральных органов государственной власти оказания действенной методологической помощи субъектам Российской Федерации и муниципалитетам.

Вновь образованные органы местного самоуправления должны быть готовы к решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения. При формировании бюджетов субъектов Российской Федерации на 2010 год необходимо уделить особое внимание решению проблемы сбалансированности местных бюджетов.

Для реализации стоящих перед Орловской областью задач необходимо совершенствовать качество оперативного и стратегического планирования деятельности как областных органов исполнительной власти, так и органов местного самоуправления муниципальных образований.

Целевые установки будущей работы заложены законом «О бюджетном процессе в Орловской области», в котором устанавливаются виды целевых программ, введена типология бюджетных ассигнований и особенности их планирования.

С 2008 года в регионе осуществляется трехлетнее бюджетное планирование. Проводится работа по формулированию стратегических целей развития региона.

В конце 2008 года разработан проект «Стратегии социально-экономического развития Орловской области до 2020 года». Данный документ после его корректировки должен стать основой для формирования системы целей и задач деятельности органов государственной власти, основой принятия взвешенных управленческих решений.

Однако рано говорить о завершении процесса формирования системы целеполагания и мониторинга. Необходима разработка и принятие ряда законов, подзаконных нормативных актов, методических материалов, регулирующих как систему в целом, так и ее отдельные составляющие.

Помимо этого, в условиях кризисной экономической ситуации и сокращающихся доходов бюджета особое внимание должно быть уделено расстановке приоритетов развития региона и вариантов их достижения в различных финансовых условиях. На сегодняшний день в Орловской области принято более 20 областных целевых программ и концепций. Значительная часть из них не пересматривается или оценивается без должного внимания к достигнутым результатам; не все из утвержденных программ обеспечены финансированием на 2010 год.

Необходимо теснее увязать общую стратегию развития региона и реализацию областных целевых программ, приоритеты регионального развития и направления деятельности органов исполнительной власти, а также обеспечить механизм анализа достигнутых результатов.

Для формирования работоспособной системы управления необходимо актуализировать цели и задачи регионального уровня, проанализировать организацию планирования в отдельных органах власти, сформулировать и обосновать цели, задачи и показатели деятельности, а также разработать порядок мониторинга получаемых результатов.

Внедрение целеполагания в процесс принятия решений позволит привести в соответствие деятельность органов власти с приоритетами развития Орловской области, будет способствовать оптимизации системы управления, а также позволит проводить объективную оценку работы администрации области, с точки зрения достигнутых результатов.

Важным аспектом, определяющим ответственное управление общественными финансами, является эффективность и результативность проводимой бюджетной политики. Это означает распределение ресурсов с учетом как собственно экономической эффективности, так и приоритетов социально-экономического развития региона, оптимизацию деятельности органов публичной власти с точки зрения намеченных результатов, а также обеспечение механизма ответственности за полученные результаты.

Новая редакция Закона Орловской области «О бюджетном процессе в Орловской области», подготовленная с учетом поправок Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступила в действие с 1 января 2009 года.

Система межбюджетных отношений выстраивается в соответствии с Законом Орловской области «О межбюджетных отношениях в Орловской области». В сентябре 2008 года постановлением Коллегии Орловской области утверждены Основные направления бюджетной и налоговой политики Орловской области на 2009-2011 годы.

Все указанное создает предпосылки для дальнейших шагов в направлении реформирования бюджетной системы области. Первыми из них являются:

оценка эффективности деятельности администраторов доходов бюджета Орловской области;

оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета Орловской области;

создание стимулов у органов местного самоуправления к повышению качества финансового менеджмента.

На основе проведенного анализа должны быть разработаны мероприятия для повышения эффективности деятельности в части администрирования доходов, оптимизации расходов областного бюджета Орловской области, а также совершенствования инструментов формирования межбюджетных отношений, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами.

При внимательном рассмотрении рост региональных бюджетов весьма слабо отражается на величине бюджетной обеспеченности на душу населения. Такой анализ впервые предпринял Орловский журнал «Финанс» и сделал на его основе весьма негативные выводы, подтверждающие, что финансовая централизация ресурсов, проводимая федеральным Центром, является серьезной преградой на пути экономического развития регионов.

По данным журнала лишь семнадцать регионов России можно будет отнести к категории самодостаточных, поскольку они не получают трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Среди регионов Центра России окажутся помимо Москвы только Липецкая и Ярославская области. Примечательно, что Липецкая область войдет в тройку лидеров кроме Тюмени и Москвы по уровню бюджетной обеспеченности относительно всей России. Ее показатель на 55% превышает общероссийский. Остальные регионы Центра России по уровню бюджетной обеспеченности не дотянут до общероссийского. Самый низкий показатель в Брянской и Тамбовской области. Они составляют соответственно 65 и 66% от общероссийского показателя. По 69% у Курской и Орловской. В Тульской, Смоленской и Рязанской областях уровень бюджетной обеспеченности будет колебаться в будущем году в пределах 72-74%. В считающейся богатой Белгородчине, эта цифра не дотягивает до общероссийского уровня 11%.

Наибольшую финансовую помощь из федерального бюджета в расчете на душу населения среди регионов Центральной России получит Брянская область (4686 рублей). Меньше всех Белгородская область - 546 рублей. Примечательно, что среди регионов Центра только Брянской области удалось в два раза увеличить трансферты из Центра на душу населения.

По сравнению с текущим годом бюджетная обеспеченность большинства регионов Центра России снизится. В наибольшей степени пострадает Тульская (- 10,9%), Калужская (- 9,2%) и Орловская область (- 9,3%).

3. Тенденции и перспективы развития бюджетной безопасности

3.1 Механизм укрепления бюджетной безопасности

Угрозы бюджетной безопасности России можно подразделить на внутренние и внешние. Внутренние угрозы порождаются в основном неадекватной финансово-экономической политикой, элементарными просчетами органов власти и управления, ошибками, злоупотреблениями и иными отклонениями (бесхозяйственность, волокита, разнообразные экономические преступления и т.д.) в управлении финансовой системой государства. В современных условиях особую роль играют внешние угрозы. Среди основных причин возникновения внешних угроз бюджетной безопасности России следует выделить следующие:

) стремительное развитие процесса транснационализации экономических связей, интернационализации мирового хозяйства (называемого глобализацией);

) постоянное увеличение огромной массы капиталов, крайняя подвижность которых создает напряженную обстановку, высокая степень концентрации финансовых ресурсов как на макроэкономическом уровне (бюджетные системы государств и международных организаций), так и на глобальном уровне (межгосударственная экономическая интеграция, включая ее финансовую и валютную составляющую);

) растущая автономизация субгосударственных субъектов (ТНК, ТНБ и др.), располагающих значительной финансовой властью, их влияние на хозяйственные комплексы отдельных стран;

) высокая степень мобильности и взаимосвязи финансовых рынков на базе новейших информационных технологий;

) многообразие финансовых инструментов и высокая степень их динамизма;

) беспрецедентное взаимопроникновение внутренней и внешней политики государств, которые все больше и больше зависят от мировых финансов (многие специалисты признают, что глобальная финансовая система больше не проводит границу между внутренней и внешней экономической политикой страны, обе они проникают друг в друга и формируют друг друга по мере того, как глобальные рынки переносят последствия внутренней политики любой страны также на экономики других стран);

) усиление конкуренции и трений между государствами в экономической и иных сферах, использование мощными экономическими факторами стратегий завоевания мирового экономического пространства;

) чрезмерная зависимость национальных экономик (в частности, бюджетного сектора) от иностранного краткосрочного спекулятивного капитала, делающая их финансовые системы чрезвычайно уязвимыми;

) глобальное нарастание неустойчивости мировой финансовой системы, возникновение угрожающих кризисных тенденций, неспособность современных финансовых институтов (в том числе международных) эффективно их контролировать.

В таких условиях проблему бюджетной безопасности России трудно переоценить. Поэтому, в современных условиях особую актуальность имеет задача разработки государственной стратегии финансовой безопасности.

В то же время возникает необходимость разработки системы мер по регулированию специальными государственными органами в России мировых финансовых потоков, воздействующих на Россию, в соответствии с ее национальными интересами (включая меры по предотвращению негативного влияния на воспроизводственные процессы по сути навязанных иностранных займов или по предотвращению возникновения каких-либо финансовых обязательств, не подкрепленных правовыми или этическими нормами). При этом в России необходимо вырабатывать правовые и финансовые приемы борьбы с недобросовестным поведением контрагентов по внешнеэкономическим договорам для защиты национальной финансовой системы от искусственно вызванных финансовых кризисов, механизмы защиты от различного рода финансовых рисков, от несогласующихся со стратегией государственного развития инвестиций, механизмы обеспечения подобающего для России участия в перераспределении мирового дохода и т.д. Итак, учет геоэкономических и геофинансовых интересов России принципиально необходим в государственном управлении.

Анализируя действующую систему учета и контроля привлечения и использования иностранных займов в Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что она не в полной мере отвечает необходимым требованиям полноты и достоверности раскрытия соответствующей информации и нуждается в существенной доработке и в совершенствовании. Можно даже утверждать, что адекватная система учета и контроля иностранных займов у нас пока отсутствует. При разработке системы бюджетной безопасности РФ особый акцент нужно сделать именно на это обстоятельство.

Обязанность институтов власти создавать механизмы защиты национальных экономических интересов и противостоять влиянию внутренних и внешних угроз экономическому развитию нашего государства должна быть закреплена законодательно. Только тогда посредством системы финансовой безопасности законными путями будут реализованы финансовые интересы России на международной арене (в глобальной экономике) и жизненно важные интересы ее граждан (снижение уровня бедности в стране.

Особую роль в обеспечении бюджетной безопасности государств играют органы экономической разведки. Органы экономической разведки занимаются контролем за экономической активностью на национальной территории враждебных в политическом и военном отношениях стран.

В связи с этим в первую очередь представляется необходимой разработка соответствующей нормативно-правовой базы, где кроме всего прочего должны быть определены внутренние и внешние угрозы, а также критерии, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации.

Иными словами, следует определить критерии, позволяющие судить о соблюдении теми или иными государственными органами, а также негосударственными хозяйствующими субъектами требований финансовой безопасности РФ. Счетная палата РФ будет давать оценку соблюдению этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту (а также доводить информацию до широкой общественности).

В то же время должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д.), исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности РФ. При этом Счетная палата РФ будет выражать также и свое аргументированное профессиональное мнение о существенности предъявляемой отчетности для оценки обеспечения финансовой безопасности (а также для контроля за соблюдением финансовых интересов РФ).

Кроме этого должна быть создана информационная система для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности Российской Федерации. На основе получаемой информации должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер по противодействию негативным факторам, а также по предупреждению и преодолению возможных негативных последствий угроз.

Одним из важнейших направлений контроля за обеспечением финансовой безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса являются межбюджетные отношения в РФ. Действительно, вряд ли у кого возникнут сомнения, что для обеспечения финансовой безопасности особую роль играет грамотное регулирование межбюджетных отношений в стране. Так, здесь как минимум должны быть:

) разработаны и внедрены механизмы регулирования межбюджетных отношений:

· предотвращающие предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающие реальные механизмы их ответственности за выполнение своих финансовых обязательств;

· исключающие необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;

· исключающие несоответствие разграничения расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за ними;

· включающие усиление контрольных функций федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионам;

· обеспечивающие «прозрачность» межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля;

) определены четкие и обоснованные критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критерии бюджетной эффективности (при этом эффективность может определяться соотношением доходов и расходов, соотношением бюджетных вложений и их результата и др.);

) оптимизированы маршруты и ритмичность бюджетных потоков (в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям).

Для разработки вопросов финансовой безопасности государства и проведения соответствующих контрольных мероприятий потребуется особо высокая квалификация.

Следует также добавить, что контролеры должны будут заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации. Поэтому, вполне очевидно, что для грамотного качественного выполнения всех этих задач потребуются кадры, квалификация которых как минимум выше контролируемых работников остальных государственных структур.

В качестве второго варианта (первый вариант - отдельная структура в составе Счетной палаты РФ непосредственно) организации органа, контролирующего обеспечение финансовой (экономической) безопасности государства, можно предложить создание общественно-государственной контролирующей структуры. Этот орган будет подотчетен непосредственно Президенту РФ, а также широкой общественности. При этом он будет тесно взаимодействовать со Счетной палатой РФ (ее соответствующими структурами).

Таким образом, во всяком случае идею организации общественно - государственного контроля по предложенному выше варианту целесообразно проработать общественному совету при Счетной палате РФ. Считается, что этот относительно недавно созданный орган мог бы принять самое непосредственное участие в разработке стратегии и тактики обеспечения финансовой безопасности России.

3.2 Пути обеспечения бюджетной безопасности

Пути обеспечения системы бюджетной безопасности России:

установление пределов иностранного участия в капитале отечественных организаций;

отраслевые ограничения (ограничение или запрещение доступа иностранных инвестиций в отрасли, признаваемые особо важными для экономического и социокультурного развития государства);

меры в отношении кампаний, осуществляющих ограничительную деловую политику, искажающую условия конкуренции;

требования в области производства, использования местных компонентов, передачи технологий и т.п.;

применение результативных систем контроля привлечения и использования средств иностранных заимствований.

На последний аспект следует обратить особое внимание. Важнейшим направлением обеспечения бюджетной безопасности РФ считается оптимизация привлечения и использования средств займов международных финансово-экономических организаций (МВФ, МБРР и др.).

Долг институтов власти основывать механизмы защиты национальных экономических интересов и противостоять влиянию внутренних и внешних опасностей экономическому развитию России должна быть фиксирована законодательно. В данном случае посредством системы финансовой безопасности правовыми путями будут воплощены в жизнь финансовые интересы России на международной арене - в глобальной экономике; жизненно важные интересы граждан - снижение уровня бедности в государстве.

Одним из важнейших направлений контроля за обеспечением бюджетной безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса являются межбюджетные отношения в РФ. Действительно, вряд ли у кого возникнут сомнения, что для обеспечения финансовой безопасности особую роль играет грамотное регулирование межбюджетных отношений в стране. Так, здесь как минимум должны быть:

) разработаны и внедрены механизмы регулирования межбюджетных отношений:

предотвращающие предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающие реальные механизмы их ответственности за выполнение своих финансовых обязательств;

исключающие необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;

исключающие несоответствие разграничения расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за ними;

включающие усиление контрольных функций федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионам;

обеспечивающие «прозрачность» межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля;

) определены четкие и обоснованные критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критерии бюджетной эффективности (при этом эффективность может определяться соотношением доходов и расходов, соотношением бюджетных вложений и их результата и др.);

) оптимизированы маршруты и ритмичность бюджетных потоков (в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям).

Основным фактором обеспечения финансовой безопасности страны в ходе бюджетного процесса должно являться полное доверие между федеральным Правительством и регионами, финансовые взаимоотношения которых должны быть построены на принципах законности, эффективности, целесообразности, прозрачности (или открытости для общества), баланса ответственности и ресурсов, реального согласования всех заключений по аспектам, затрагивающим интересы регионов (по поводу уменьшения налоговой базы и т.д.).

Для разработки вопросов бюджетной безопасности государства и проведения соответствующих контрольных мероприятий потребуется особо высокая квалификация. Ведь контролеры, например, будут:

осуществлять оценку обоснованности финансируемых государством программ и проектов;

проводить анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов;

осуществлять оценку законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами заключений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивать: ценовую политику, налоговую политику, политику в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.);

осуществлять проверку качества представляемой для принятия данных заключений информации;

осуществлять оценку обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д.

Заключение

Бюджетная безопасность Российской Федерации - это новое понятие, разработка которого обусловлена угрозами финансово-кредитной сфере России.

Отмечается стремление иностранного финансового капитала оказывать влияние на направленность и темпы реализации важнейших российских государственных программ в области обороны, науки и техники, вытеснить продукцию России с международного рынка вооружений и военной техники, получить неограниченный доступ к стратегическим минерально-сырьевым ресурсам нашей страны, современным технологиям, навязать контракты на поставку устаревших и экологически вредных производств и технологий.

Наблюдается избирательная направленность инвестиционной политики западных стран в сторону увеличения объема портфельных инвестиций и инвестиций в рынок корпоративных ценных бумаг за счет уменьшения доли прямых финансовых вложений в различные отрасли экономики страны.

Противоправная деятельность иностранцев на российском фондовом рынке проявляется в виде внедрения в обход антимонопольного законодательства крупного зарубежного капитала в российскую экономику с целями перепрофилирования, свертывания производства или ликвидации конкурентоспособных на мировом рынке товаров и услуг российских предприятий, завоевания внутреннего рынка России и завладения российской собственностью путем активного участия в процессах приватизации и акционирования.

Прослеживается тенденция к использованию коммерческих банков, находящихся под контролем иностранного капитала, для завладения предприятиями и организациями, имеющими стратегическое значение для экономики страны.

Все эти факторы весьма негативно влияют на состояние защищенности экономики России и требуют внесения серьезных коррективов в организацию системы обеспечения бюджетной безопасности России, а также в отечественное законодательство. Из новой Концепции логически вытекает, что обеспечение бюджетной безопасности РФ - это деятельность государства и всего общества, направленная на осуществление общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и национальных интересов.

Такая деятельность направлена также на упреждение и ликвидацию угроз развитию и укреплению прав и свобод личности, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны. При этом функции обеспечения бюджетной безопасности России не ограничиваются и не сводятся только к защите. Главным приоритетом деятельности государства в сфере обеспечения бюджетной безопасности является развитие его граждан, повышение качества их жизни.

Обеспечение бюджетной безопасности страны в настоящее время возможно только при соблюдении национальных интересов России при проведении экономических реформ и учете существующих угроз.

Список используемой литературы

1.Российская Федерация Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: офиц. текст. - М.: Юристъ, 2001. - 47 с.

2.Бюджетный кодекс РФ от 24 июля 2007 года

.ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс РФ» от 18.07.2009 года ФЗ №181

.ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс РФ» от 30.04.2010 года ФЗ №69

.Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

.ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 года»» ФЗ от 3 марта 2008 №19

.Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

.Абалкин Л.И. Бюджетная безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. - 2004. - №12. - с. 55-54

.Асалиев A.M. Макроэкономика: показатели бюджетной безопасности и их пороговые значения. - М.: «Экономика и финансы» - 2006. - 456 с.

.Беков Р. Обеспечение бюджетной безопасности страны как способ создания позитивной динамики экономики // Конкурентоспособность, устойчивость и безопасность региона. - Волгоград, 2007. - с. 256-259.

.Бюджетная безопасность: производство, финансы, банки / под ред. В.К. Сенчагова. - М.: ЗАО «Финстатинформ», - 2007. - 487 с.

.Бюджетная безопасность: Учебник / Под. ред. Е.А. Олейникова. - М.: «Классика плюс» - 2007. - 245 с.

.Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009 - 567 с.

.Ваксова, Е. Бюджетные инструменты / Е. Ваксова // Финансы. - 2007. - №4. - С. 22 - 23

.Илларионов А.И. Критерии экономической безопасности // Вопросы экономики. - 2008. - №10. - с. 32-36

.Кучеренко В. Бюджет 2009: двулик, но бездефицитен // Российская газета, 2 июня 2010 г., с. 2.

.Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 2009, №5. - с. 20 - 23

.Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 2009. - №3. - с. 18-38.

.Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2008. - №3. - с. 4-23.

.Национальная экономика России: потенциалы, комплексы, бюджетная безопасность: Учебник / Под общ. ред. В.И. Лисова. - М.: «Экономика», - 2007. - 369 с.

.Федорова, Е.А. Индикаторы бюджетной безопасности / Финансы. - 2009. - №6. - С. 64 - 65

Введение

Глава 1. Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона... .9

1.1. Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях 9

1.2. Концепции обеспечения безопасности бюджетной системы региона 21

Глава 2. Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы 43

2.1. Критерии и показатели бюджетной безопасности региона 43

2.2. Инструментальные приемы оценки состояния безопасности региональной бюджетной системы 51

2.3. Особенности функционирования бюджетной системы Вологодской области 79

Глава 3. Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области

3.1. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе 102

3.2. Мониторинг функционирования региональной бюджетной системы 133

3.3. Прогнозирование развития бюджетной системы региона 144

Заключение 157

Список литературы 163

Приложения

Введение к работе

Бюджетная система государства является одним из его фундаментальных составляющих, обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территориальных образований.

За годы трансформации экономики в России осуществлены кардинальные преобразования в финансовой системе. Если в планово-распорядительной системе государство являлось собственником и управляло ресурсами всех субъектов хозяйствования, то в рыночной экономике финансы децентрализованы, и государство может непосредственно управлять только собственными финансами ресурсами, важнейшей частью которых являются бюджетные средства, формируемые в центре и на местах путем утверждения и исполнения законодательных актов, направленных на аккумулирование соответствующих ресурсов и их целевое расходование.

Организация формирования и исполнения федерального, регионального и муниципальных бюджетов базируется на полномочиях каждого из этих уровней управления. При этом уровень самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы неодинаков. Так, источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований. Значительная доля субъектов Российской Федерации относится к депрессивным и отсталым регионам, а, следовательно, является с позиций самостоятельности формирования бюджетов, дотационной. Для регионов-доноров процесс монетаризации льгот также поставил много новых сложных задач.

Таким образом, приоритетной задачей для органов управления финансами является обеспечение бюджетной безопасности, особенно в региональном разрезе, гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетной системы в условиях рыночных трансформаций экономики России в концептуальном плане освещены в работах Л.И. Абалкина, СЮ. Глазьева, А.Г. Гранберга, В.Л. Макарова, А.И. Татаркина. Отдельные аспекты бюджетной безопасности страны (в рамках стратегии экономической безопасности) затрагиваются в трудах А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, Н.Н. Михеевой, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, В.К. Сенчагова. Проблемам региональной составляющей бюджетных процессов посвящены работы С.Д. Валентея, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, М.Н. Лыковой, С.А. Суспицина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и других авторов. Однако вопросы содержания бюджетной безопасности регионов, критериях ее комплексной оценки и направлениях укрепления с учетом различного уровня развития территорий остаются еще малоисследованными.

Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению бюджетной безопасности региона.

Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

Проанализированы особенности реализации основных принципов бюджетной системы страны на современном этапе ее развития;

Обобщены концептуальные подходы к исследованию проблем безопасности бюджетной системы региона;

Выявлены критерии и показатели, отражающие текущую и перспективную бюджетную безопасность региона;

Разработаны методические положения по оценке безопасности региональной бюджетной системы;

Предложены и обоснованы методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона.

Предметом исследования выступает система финансово-организационных отношений по обеспечению безопасности региональной бюджетной системы. Объектом исследования являются бюджетная система Вологодской области.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по теории государственных финансов, бюджетных отношений, экономической безопасности страны, социально-экономическому развитию регионов. В целом исследование базируется на системном подходе, который позволяет всесторонне изучить различные аспекты оценки, анализа, формирования и управления бюджетной безопасностью региона на современном этапе развития российской экономики.

Методические инструменты, использованные в диссертации, охватывают различные способы экономико-статистического анализа (ряды динамики, статистические группировки, методы корреляционно-регрессионного, кластерного и сравнительного анализа). Применялись также исторический и абстрактно-логические методы, метод экспертных оценок. Использовались табличные и графические приемы визуализации статистических данных. Для обработки исходной информации были использованы пакеты прикладных программ Microsoft Excel 2002 и Statistica 6.0.

Источником информации послужили материалы, публикуемые Министерством финансов РФ, данные департамента финансов Правительства Вологодской области, материалы Росстата и его территориального органа государственной статистики по Вологодской области.

Научная новизна исследования определяется следующими результатами теоретического и прикладного характера:

Раскрыта сущность бюджетной безопасности региона, определена взаимосвязь понятий национальная безопасность, финансовая безопасность и бюджетная безопасность;

Разработана и апробирована комплексная система индикаторов для

оценки безопасности бюджетной системы региона;

Определена совокупность методов повышения безопасности бюджетной системы региона - прогнозирование развитие бюджетной системы региона, совершенствование межбюджетных отношений, формирование системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, обосновано их содержание и показана взаимосвязь;

Усовершенствована методика определения налогового потенциала хозяйствующих субъектов на территориях муниципальных образований, использование которой позволяет повысить уровень бюджетной безопасности муниципальных образований;

Выявлены основные тенденции и факторы развития бюджетной системы конкретного региона - Вологодской области и разработаны предложения по повышению уровня безопасности бюджетной системы Вологодской области.

Практическая значимость исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы финансовыми органами субъектов федераций и муниципальных образований при разработке системы мероприятий, необходимых для повышения эффективности бюджетной системы региона.

Теоретические положения используются в учебном процессе при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Налоги и налогообложения» в Вологодском филиале СПбГИЭУ.

Результаты диссертационной работы используются в планировании и исполнении бюджета Вологодской области и бюджетов ее муниципальных образований.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на III и IV российских научно-практических конференциях «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект» (г. Вологда, 2001, 2003 г.), Всероссийском совещании «Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов» (Чебоксары,

2003г.). Результаты исследования послужили основой докладов и сообщений по совершенствованию региональных бюджетных процессов, представлявшихся в Законодательном Собрании и Правительстве Вологодской области, а также на заседаниях межрегиональной Ассоциации «Северо-Запад».

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Работа включает в себя 32 таблицы, 35 рисунков, 6 приложений. В библиографическом списке приведены 156 источников.

Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, его предмет и объект, теоретическая, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.

В первой главе диссертации - «Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона» - определены особенности реализации принципов построения бюджетной системы страны на современном этапе, обобщены концептуальные подходы к раскрытию сущности бюджетной безопасности региона.

Во второй главе диссертации - «Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы» - определены критерии и показатели бюджетной безопасности региона; разработаны методические положения по оценке состояния безопасности региональной бюджетной системы; на основе проведенного анализа бюджетной системы Вологодской области представлена оценка уровня безопасности бюджетной системы области.

В третьей главе диссертации - «Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области» - разработаны методические рекомендации: по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе, по формированию системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, по прогнозированию развития бюджетной системы региона с целью обеспечения безопасности бюджетной системы.

В Заключении изложены основные результаты и выводы диссертационного исследования.

Основные положения диссертационной работы опубликованы в монографии и 5 научных статьях общим объемом 9,3 п.л.

Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях

Одним из важнейших инструментов управления экономикой государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества . Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления . Государство как один из активных участников экономической жизни, строящейся на основе рынка, с одной стороны, не претендует на роль творца экономического порядка. А с другой стороны, государство выполняет такие базовые функции, как создание правовых основ, поддержка общего экономического равновесия, инвестирование в человеческие ресурсы и инфраструктуру, защита самых уязвимых групп населения, охрана окружающей среды. Соответственно, бюджет предстает в качестве инструмента, призванного обеспечивать решение этих задач. В этой связи налоги хможно рассматривать не как способ мобилизовать средства на содержание неких надэкономических структур, а скорее в качестве формы, которую приобретают затраты на производство разнообразных общественных благ, поставляемым государством своим гражданам. По сути, предполагается, что государство и его органы, подобно другим производителям товаров и услуг, получают (или должны получать) ресурсы лишь постольку, поскольку им удается продемонстрировать потребителям (налогоплательщикам) свою способность удовлетворять их запросы лучше потенциальных конкурентов из числа частных фирм. При этом даже бесспорный успех в удовлетворении той или иной потребности не дает государству оснований для безграничной экспансии. Такое истолкование функций государства и бюджета во многом не соответствовало не только идеологии, но и практике планового хозяйства. Поэтому значительная часть здравых идей оставалась невостребованной в нашей стране даже в период, когда с ростом самостоятельности предприятий усилился интерес к общетеоретическим представлениям о рынке, а также навыкам современного менеджмента. Однако в современных условиях, когда роль государства в экономической жизни подверглась кардинальному пересмотру, эти идеи становятся необходимыми.

Бюджет как экономическая категория выражает основную содержательную составляющую часть государственных финансов. Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже XIX-XX веков, главным образом усилиями итальянских и шведских экономистов, которые первыми начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. Позднее наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последние десятилетия общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ.

Критерии и показатели бюджетной безопасности региона

Поскольку экономика России представляет собой сложную систему, то в ней можно выделить иерархию подсистем. Главной подсистемой является производственная. К одной из важнейших подсистем относится и кредитно-финансовая, без которой не может нормально функционировать ни одна модель экономики.

Суть финансовой безопасности с точки зрения системного подхода заключается в том, чтобы не разрушались межсистемные связи, чтобы каждая из подсистем существовала и развивалась с учетом общих интересов, а не изолированно от них. Обеспечивать условия такого развития должны соответствующие федеральные и региональные государственные органы, поддерживающие экономику и, соответственно, финансовую безопасность через систему правовых, организационных, политических и иных мер.

Одним из наиболее важных блоков финансовых ресурсов региона являются бюджетные средства. Так, по сводному финансовому балансу области за 1999 год общая сумма доходов предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов составляла 24,7 млрд. рублей, а сумма всех доходов консолидированного бюджета 9,9 млрд. руб., то есть доля бюджетных средств в финансовых ресурсах региона равнялась 40%. Однако для объективной и качественной оценки уровня безопасности бюджетной системы требуется рассматривать ее во взаимосвязи с другими элементами экономической системы, поскольку все они находятся во взаимодействии, оказывая друг на друга то или иное влияние. Поэтому для выявления угроз безопасности бюджетной системы региона представляется необходимым проведение анализа состояния важнейших составляющих экономической системы региона. Предлагаемые направления можно разделить на две группы:

оценка состояния бюджетной системы региона;

определение характера и степени влияния различных экономических факторов на безопасность бюджетной системы региона.

Оценку состояния бюджетной системы региона целесообразно производить по четырем направлениям:

состояние системы бюджетов;

состояние долговой нагрузки системы;

состояние межбюджетных отношений в регионе;

состояние налоговой базы.

Современные научные разработки содержат большое количество рекомендаций по выбору индикаторов состояния бюджетов различных уровней и бюджетной системы в целом, а также процесса их взаимоотношений. Однако для того чтобы обеспечивалась возможность оперативного контроля и формирования управленческих решений, информационная система должна быть не излишне громоздкой и, по возможности, включать в себя наиболее важные индикаторы.

Следует отметить, что в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» экспертами предложены как направления, так и конкретные индикаторы для оценки состояния системы общественных финансов регионов - участников программы. Наибольший интерес представляют те из них, которые применяются для оценки платежеспособности субъектов Федерации. Их краткое описание приведено в табл. 2.1.

Данная система показателей представляется достаточно полной и информативной для оценки платежеспособности субъекта Федерации с точки зрения центра. Однако, на наш взгляд, при проведении диагностики состояния региональной бюджетной системы необходим более развёрнутый аналитический аппарат, который в перспективе мог бы быть пригодным не только для оценки текущего состояния системы, но и для выявления угроз ее безопасности и их предотвращения.

Совершенствование межбюджетных отношений в регионе

Как показывает практика, реализация целей и задач регионального развития невозможна без серьезного реформирования системы межбюджетных отношений.

Важнейшей проблемой, требующей сегодня своего решения, является разработка такой системы межбюджетных отношений, которая могла бы, с одной стороны, обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг, а с - другой была бы достаточно гибкой, стимулирующей развитие местной экономической базы.

Для целей межбюджетного регулирования, то есть определения конкретных размеров финансовых ресурсов, распределяемых между муниципальными образованиями, крайне важное значение имеет объективная оценка их собственных доходных возможностей. В настоящее время для обозначения возможных объемов финансовых ресурсов, поступающих в бюджет того или иного уровня в качестве налоговых платежей, достаточно широкое распространение получил термин «налоговый потенциал территории».

Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базаіуш. Например, база налога на прибыль предприятий это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными на территории предприятиями. Другие примеры налоговых баз: доходы физических лиц (образующие налоговую базу подоходного налога с физических лиц), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.

Самую точную оценку налогового потенциала можно было бы получить с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, происходящей на территории муниципального образования, в том числе и теневого бизнеса. Однако это трудновыполнимая и дорогостоящая в решении задача. В научной литературе и на практике предлагаются и другие методы оценки налогового потенциала, которые позволяют при сравнительно незначительных затратах времени и средств с достаточно большой степенью достоверности определить величину налогового потенциала муниципалитетов. Попытаемся дать их оценку.

Наиболее лучшие результаты дает так называемая «репрезентативная налоговая система» (РНС), разработанная экспертной комиссией США по межбюджетным отношениям и в последнее время получающая достаточно широкое распространение в России. Суть РНС в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах (подобная ситуация характерна для большинства регионов России, и в частности - Вологодской области). Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем территориям. Обладая данными о фактически собранных налогах и сборах и их налоговым базах, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру его налогового потенциала.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных и местных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение метода РНС облегчается. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз и количества видов налоговых поступлений, включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов.

Актуальность темы исследования. Реалии современной политики развития социально-экономической устойчивости регионов убедительно показывают, что важная роль принадлежит процессу обеспечения безопасности субнациональных бюджетных систем, представляющих собой финансовую основу деятельности субъектов федерации. Влияние бюджета на региональную безопасность обусловлено весьма существенным обстоятельством: бюджет представляет собой ни с чем несравнимый по объему фонд денежных ресурсов, обладающий огромным инвестиционным потенциалом. И то, как будет использован этот потенциал: в военных, экономических, финансовых, промышленных, социальных, демографических, экологических, научных целях или будет служить задачам коррумпированности и хищения, неэффективности и нерациональности его потребления, по сути, обусловив «бюджет проедания» - все это решающим образом предопределит позитивность или диспозитивность направлений развития, обусловит устойчивость региональных экономик.

Неудовлетворительное экономическое положение большинства регионов свидетельствует о том, что острой проблемой эффективного управления территориальной экономикой является разработка научно обоснованной методики обеспечения региональной безопасности посредством выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов. От ее решения зависит сохранение благосостояния территории, укрепление хозяйственных связей, политических, экономических и социальных позиций субъекта, так как на основе объективно максимизированного, эффективного и устойчивого бюджета возможен прорыв в развитии региона с целью его позиционирования в ряду лидирующих субъектов Российской Федерации.

Для экономических систем ряда регионов, в том числе Ставропольского края, бюджетный аспект безопасности актуален вдвойне в виду высокой степени зависимости доходов от поступлений из федерального бюджета, гиперсоциализации затрат, агрессивного финансово-экономического лоббизма, коррумпированности бюджетной сферы, низкого уровня налогового

администрирования, широкого распространения нелегальной оптимизации налогообложения, неэффективности управления региональной собственностью, низкой результативности бюджетных расходов, дисбаланса структуры доходов и т.д.

В этой связи, актуальность исследования обуславливается объективной необходимостью поиска путей сокращения и нейтрализации региональных экономических угроз в условиях устойчивой тенденции к расширению сфер проявления ряда бюджетных рисков, а также недостаточной разработанностью теории и методологии исследования механизмов дисбаланса экономической безопасности в контексте региональных бюджетных процессов.

Степень разработанности проблемы. Особенностью научного познания процессов обеспечения безопасности региона через укрепление бюджетной составляющей является опосредованность ее рассмотрения в современной литературе, как правило, в рамках общей теории экономической безопасности. В частности, до настоящего времени недостаточно полно раскрыты методы и модели управления элементами бюджетной системы в целях повышения устойчивости территории, не решена проблема оценки и учета специфических угроз этой сферы, не рассмотрены основополагающие моменты в вопросах дефинирования ключевых категорий теории бюджетной безопасности. Долговременное отсутствие исследований взаимосвязи экономической безопасности и ее бюджетного аспекта обусловило снижение финансовой устойчивости регионов. Отдельные вопросы бюджетной системы и процессов, влияющих на экономическую безопасность, рассматриваются в научных трудах В.В. Ковалева, Л.А. Дробозиной, Л.И. Абалкина, А.И. Архипова, Г.Б. Поляка, С.А. Сабитовой, В.Б. Христенко, С. Глазьева, В.К. Сенчагова, В.А. Богомолова, Г.В. Новикова, С.А. Асалиевой, А.А. Горшкова, A.M. Бабич, Г.А. Константинова, К.А. Бугаева и др. Среди исследований, отвечающих требованию изолятивной аспектации бюджетной безопасности, можно выделить работы Г.С. Изотовой.

Характерной чертой зарубежной науки является соединение экономико-национальной безопасности с ее финансовыми аспектами. Частные аспекты

бюджетной устойчивости отражены в исследованиях зарубежных экономистов: Alan Greenspan, АН Salman Saleh и Charles Harvie, John A. Tatom, Bruce A. Wallin, Daniel A. Smith, Robert D. Lee, Jr. и Robert C. Burns, Craig L. Johnson, Kenneth A. Kriz, Yee-Ching Lilian Chan. В целом это позволяет отметить недостаточно высокий уровень комплексной разработанности проблемы региональной безопасности с точки зрения выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность» в соответствии с паспортом специальностей п. 11.1 «Теория экономической безопасности (категория, методология, методы, механизмы и инструменты)», п. 11.7 «Классификация угроз экономической безопасности по сферам экономики (производственная, финансовая, внешнеторговая и др.)», п. 11.22 «Методология мониторинга факторов, угрожающих экономической безопасности», а также соответствует специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» п. 2.3 - «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике».

Объектом исследования диссертационной работы является бюджетная система региона во взаимосвязи с экономическими процессами.

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования бюджетных аспектов, обуславливающих деструкцию региональных экономических систем.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплексной методики оценки и прогнозирования экономической безопасности региона, основанной на выявлении механизмов дисбаланса региональных бюджетных процессов.

Для реализации поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

Конкретизировать существующие принципы и подходы к рассмотрению
сущности бюджетных аспектов экономической безопасности;

выявить и проанализировать механизмы формирования экономических угроз региональной безопасности с учетом особенностей бюджетных показателей территории;

сформировать систему показателей безопасности и пороговые значения, на их основе получить количественные характеристики экономической безопасности региона, обосновать и подтвердить их достоверность;

Разработать методический инструментарий оценки баланса реализации
бюджетных интересов и осуществить исследование их динамики на
национальном и субнациональном уровнях;

предложить экономико-математическую модель сбалансированности бюджетных интересов, в результате применения которой был бы возможен расчет предельной нагрузки неэффективными расходами на региональные бюджетные системы;

Представить региональную стратегию обеспечения бюджетной безопасности,
которая позволила бы позитивно управлять устойчивостью субнациональных
экономических систем.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды современных отечественных и зарубежных ученых, посвященные анализу данной проблемы, а также законодательные и нормативные акты РФ, регулирующие бюджетно-экономическую деятельность регионов. В ходе исследования были использованы общенаучные методы (сравнительный, системный и структурно-функциональный, методы аналогии и обобщения), формально-логические (анализ, синтез) и частно-научные методы (анализ с использованием аппарата матриц, экономико-математическое моделирование (балансовая модель), коэффициентный анализ), а также графические и табличные приемы визуализации статистических данных. Анализ, получение и визуализация результатов производились с применением прикладных программ

Microsoft Office Excel 2003, Microsoft Equation 3.0, Microsoft Office Visio 2003, Microsoft Office PowerPoint.

Информационной и эмпирической базой исследования явились нормативные, методические и аналитические материалы Министерства финансов России, Министерства финансов Ставропольского края, Банка России, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики РФ, Совета безопасности РФ, Федеральной налоговой службы России, материалы официального сайта Президента РФ и «G8» в Санкт-Петербурге, а также данные, полученные автором в процессе исследовательской работы. В работе использовались финансово-экономические печатные издания и электронные публикации по теме диссертационного исследования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования основывается на системе научных взглядов автора, согласно которым одним из основных факторов региональной безопасности является укрепление бюджетной составляющей, базирующееся на моделировании систем баланса бюджетных интересов, комплексном мониторинге экономических угроз, расчете количественных показателей в форме интегральной оценки, нормативно-правовом регулировании и стратегическом планировании.

Основные положения, выносимые на защиту.

По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность»:

1. Исследование категории «бюджетная безопасность» базируется на понимании данного явления как системного. Системность бюджетной безопасности проявляется в наличии элементов системы (объектов, субъектов) и внутрисистемных связей. Объектами бюджетной безопасности выступают бюджетные интересы и бюджетные угрозы, рассматриваемые как совокупность бюджетных потребностей и комплекс негативных факторов соответственно. Субъектами являются носители интересов и носители угроз, которые

структурируются согласно уровням безопасности на носителей - государство,

общество, личность, юридические лица.

2. Становление системы обеспечения экономической безопасности не
может быть достигнуто без учета экономических интересов их носителей. В
этой связи целесообразным является применение методики оценки баланса
реализации бюджетных интересов, которая основана на исчислении
стоимостных показателей фактических бюджетных затрат государственного и
социального значения, а также расчете коэффициентов их соотношений.
Наличие дисбаланса реализации бюджетных интересов, в частности
гиперсоциализированность обязательств, диспозитивно влияет на устойчивость
экономической системы региона. Напротив, сбалансированность способна
снизить детериорационность противоречий между обществом и государством,
федеральными и региональными органами власти.

3. Существующая классификация экономических угроз высоко иерархична
и сложна в применении для анализа функционирования современных систем
безопасности, в частности финансовых. Она содержит в себе множество
оснований деления, не являющихся существенными для бюджетной области и
не дающих возможности получения качественных и количественных
характеристик. Следовательно, необходим новый подход в систематизации
угроз, базисом которого служат состояния статики (исследование угроз
бюджетной системы) и динамики (идентификация угроз в бюджетном
процессе). Принципиальным отличием первого от второго является предмет
исследования: количественные и качественные характеристики бюджета
(дефицит бюджета, уровень дотационности, деформация отраслевой структуры
доходов, дифференциация бюджетных поступлений по видам налогов и т.д.) - в
состоянии статики; и деструктивные отношения, возникающие на различных
стадиях бюджетного процесса (коррумпированность, развитие системы
«откатов», неотлаженность процессов взаимодействия социальных и
государственных институтов, агрессивный бюджетный лоббизм, низкий
уровень налогового администрирования, отсутствие регионального паритета

перед Центром и т.д.) - в состоянии динамики. Такая классификация позволяет сплошным методом регистрировать специфические угрозы, возникающие в бюджетной сфере.

4. Система комплексного анализа экономических угроз путем расчета интегральной оценки, основанная на формировании индикаторов и получении среднего значения по четырем направлениям: долговая нагрузка, бюджет, зависимость от межбюджетных отношений, диверсификация и качество налоговой базы - не отвечает требованиям объективности и достоверности в силу выявленного ряда недостатков (несоразмерности единиц измерения, разности диапазонов значений и разнонаправленности позитивных показателей). В этой связи осуществленная оптимизация методики с применением разработанной балльной системы оценок индикаторов и использованием аппарата матриц позволяет в значительной мере увеличить объективность полученных результатов и оперировать ими при разработке стратегии обеспечения бюджетной безопасности.

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»:

1. Упорядочение и формализация процессов управления бюджетными интересами является активным инструментом позитивного воздействия на устойчивость бюджетной системы. К числу подобных технологий относится моделирование системы баланса, основанное на предположении, что сбалансированный бюджет стремится к сохранению равных пропорций стоимости государственных и социальных интересов, а также, что максимальная доля неэффективных расходов в условиях наиболее благоприятных бюджетных характеристик не должна превышать Уг части совокупных затрат. Моделирование формирования балансовых соотношений позволяет определить предельно допустимые значения социализации бюджетных расходов региональных систем с учетом индивидуальных параметров, включающих в себя показатели бюджетной обеспеченности, самодостаточности и соответствия потенциалу.

2. Особо важная роль в процессе обеспечения бюджетной безопасности принадлежит правовому контролю, под которым понимается законодательное закрепление и последовательная реализация стратегии обеспечения региональной бюджетной безопасности субнациональных экономических систем. Она представляет собой нормативно-правовой документ, закрепляющий принципы системы обеспечительных мер в области укрепления бюджета, и состоящий из разделов, конкретизирующих цели, объекты региональной стратегии, бюджетные интересы, экономические угрозы, методологию комплексного мониторинга угроз, критерии безопасности и этапы деятельности по обеспечению устойчивости.

Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории экономической безопасности в контексте бюджетных характеристик региональных систем и в разработке методов учета экономических угроз на основе аппарата матриц и балльных оценок, а также в экономико-математическом моделировании позитивных факторов снижения противоречий бюджетных интересов.

Конкретное приращение научного знания заключается в следующем:

по специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность»:

Уточнено понятие «бюджетная безопасность», под которым стоит
понимать состояние бюджетной системы и процесса в условиях отсутствия
угроз, позволяющее реализовать личностные, общественные и
государственные интересы в бюджетной сфере;

Выявлены и конкретизированы механизмы формирования экономических
угроз региональной безопасности путем систематизации детерминант их
возникновения в иерархичную структуру по элементам разработанной
классификации, а также представлены способы визуализации комплекса
причин генезиса деструктивных факторов экономической системы в текстово-
матричной форме;

разработан методический инструментарий оценки бюджетных интересов в системе балансов их реализации, основанный на расчете стоимостных показателей бюджетных затрат государственного и социального значения, включающий получение коэффициентов превышения и позволяющий определить наличие дисбалансовых процессов, обуславливающих снижение устойчивости экономических систем;

оптимизирована система мониторинга угроз посредством формирования совокупности показателей безопасности и их пороговых значений, основанная на применении метода балльной оценки и аппарата матриц, позволяющая получить количественные характеристики экономической безопасности регионов в форме интегральной оценки.

По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»:

- разработана экономико-математическая модель сбалансированности
бюджета, основанная на балансовом соотношении стоимостных оценок
государственных и общественных потребностей, включающая показатели
бюджетной обеспеченности, самодостаточности, соответствия потенциалу и
позволяющая рассчитать предельную и научно обоснованную нагрузку
неэффективными расходами на экономические системы регионов с учетом их
индивидуальных бюджетных характеристик;

Предложена региональная стратегия обеспечения бюджетной безопасности,
определяющая объекты и цели, экономические угрозы и интересы, систему
контрольных показателей и их пороговые значения, позволяющая на
законодательном уровне закрепить позиции административных структур регионов
по вопросам комплекса обеспечительных мер в повышении экономической
устойчивости субнациональных систем.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют и развивают научное представление о сущности и содержании бюджетного аспекта региональной безопасности, механизмах формирования

экономических угроз, принципах сбалансированности системы интересов, а также методах оценки и учета диспозитивных факторов экономической безопасности.

Полученные в ходе диссертационного исследования результаты позволяют объективно и научно обоснованно проектировать процесс обеспечения бюджетной безопасности в системе субнациональной и национальной экономической безопасности, применять предложенные и использованные в диссертационном исследовании методы и модели на практике. Методика комплексного мониторинга угроз экономической безопасности разработана для использования в государственных структурных подразделениях, в том числе региональных министерствах экономического развития и торговли, министерствах финансов. Предложенная экономико-математическая модель баланса реализации бюджетных интересов позволяет эффективно управлять социально-экономическими системами и оказывать влияние на конечные результаты экономик регионов. Определены количественные и качественные показатели экономической безопасности в контексте влияния бюджетных угроз на развитие региональной экономической системы (на материалах Ставропольского края).

Методические материалы, разработанные в процессе диссертационного исследования, использованы в учебном процессе Ставропольского государственного университета при подготовке специалистов по специальности «Регионоведение и региональная экономика» для преподавания дисциплин «Прогнозирование социально-экономического развития регионов».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на международных, всероссийских научно-методических и научно-практических конференциях (2006 - 2008 гг.): V-я

Международная научная конференция «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (МГУ им. Ломоносова, г. Москва), IV Международная научно-практическая конференция «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза), IV Международная Интернет Конференция «Институциональное проектирование и его роль в повышении эффективности государственной экономической политики» (Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону), Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы социально-экономического развития России» (г. Сочи), Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007, 2008» (МГУ им. Ломоносова, г. Москва).

Публикации. Основные результаты исследования отражены в 12 публикациях общим объемом 4.5 п.л., в том числе авторского вклада 4.0 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников. Исследование выполнено на 142 страницах основного текста, содержит 26 рисунков, 23 таблицы. Список использованной литературы содержит 155 наименований.

1 Теоретические основы исследования бюджетных аспектов экономической безопасности региона

1.1 Бюджетная безопасность региона в системе экономической безопасности: дефинициально-структурный аспект

Теория и практика экономической безопасности опираются на разветвленный понятийно-категориальный аппарат, для которого в настоящий момент выявлены противоречия, факты неосознанной «подмены тезиса». В этой связи теоретическое исследование вопросов безопасности ориентируется на определение дефинициальных, структурных и функциональных характеристик, позволяющих уточнить научные категории этой области.

Бюджетные аспекты экономической безопасности в современной науке рассматриваются опосредованно, как правило, в рамках более широких направлений: национальная безопасность, государственные финансы и т.д. В связи с чем в теории имеются дефинициальные пробелы, которые являются следствием недостаточного исследовании отдельных категорий.

Так, в научный оборот введено понятие бюджетная безопасность, при этом не дается точного и всеобъемлющего определения. Это обусловлено тем, что термин «бюджетная безопасность» вошел в понятийно-категориальный аппарат экономической теории сравнительно недавно и поэтому является малоизученным аспектом безопасности. Таким образом, дефинирование категории «бюджетная безопасность», отвечающее требованиям формальной логики, методологическим основам теории безопасности, не противоречащее практической деятельности, - одна из ключевых задач диссертационного исследования в его теоретической составляющей.

Для решения поставленной задачи были использованы данные наиболее обсужденных теоретических вопросов, касающихся понятий «экономическая безопасность» и «финансовая безопасность». В науке имеется множество определений этих категорий. По мнению В.А. Богомолова, имеющиеся

трактовки могут быть сведены в несколько групп. Авторы первой группы (Л.
Абалкин и др.) формулируют понятие экономической безопасности как
совокупность условий, защищающих хозяйство страны от внешних и
внутренних угроз. Авторы второй группы (В. Сенчагов, Г. Гутман и др.)
связывают экономическую безопасность с таким состоянием экономики
страны, которое позволяет защищать её жизненно важные интересы. Авторы
третьей группы (А. Городецкий, А. Архипов и др.) подразумевают под
экономической безопасностью способность экономики обеспечивать
эффективное удовлетворение общественных потребностей на

межнациональном и международном уровнях . Таким образом, безопасность как экономическая категория в научной литературе рассматривается в трех ипостасях:

безопасность как состояние защищенности;

безопасность как совокупность условий, защищающих от внешних и внутренних угроз;

безопасность как способность противостоять угрозам.

По нашему мнению, наиболее правильным подходом является интерпретация безопасности как «состояния». Считаем, что «безопасность как состояние защищенности» наиболее широкое понятие и включает в себя как «совокупность условий» (определенное состояние характеризуется набором свойств и условий), так и «способность противостоять угрозам» (одно из условий, без которого невозможно считать объект защищенным).

Обращаясь к теоретическим и методологическим основам бюджетной безопасности, можно выделить труды Г.С. Изотовой, в которых бюджетная безопасность региона определяется как «состояние бюджетной системы региона, характеризующееся сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности активов и наличием денежных, валютных других резервов, способных обеспечить эффективное государственное управление и защиту экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных

потребностей» . Для оценки полноценности дефиниции изобразим определение в схеме (рисунок 1.1).

Бюджетная безопасность региона

ю бюджетной "

Рисунок 1.1- Схема дефиниции «бюджетная безопасность»

Из рисунка становится очевидным, что определение имеет ряд недостатков:

в качестве объекта безопасности в определении выступает бюджетная система. Считаем, что рассмотрение бюджетной безопасности как безопасности только бюджетной системы ограничивает изучение проблемы состоянием статики, при этом не затрагиваются угрозы бюджетного механизма и процесса, возникающих в ходе их реализации и отношения между субъектами бюджетной системы. В итоге, необоснованно исключается рассмотрение ряда явлений, формирующих деструктивные процессы в бюджетной сфере;

среди признаков бюджетной безопасности указываются три свойства бюджетной системы: сбалансированность, высокий уровень ликвидности активов и наличие денежных, валютных других резервов. Такое жёсткое ограничение набора характерных черт безопасного состояния системы не способствует объективации определения. Тем более, известно, что профицит (признак несбалансированного бюджета) в определенных случаях может положительно повлиять на повышение устойчивости бюджета, а излишнее «консервирование» средств в форме

бесконечного расширения резервов - отрицательно сказаться на всей экономике. Полагаем, что можно выделить ряд других - более существенных признаков;

В завершающей части дефиниции дается перечень достигаемых целей в случае действительного наличия признаков бюджетной безопасности, таких как: «эффективное государственное управление и защита экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей». С нашей точки зрения, эффективное управление - это и есть защита экономических интересов, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей. В определении, нарушаются законы формальной логики: правило деления №1 «Деление должно быть соразмерным» и правило деления №3 «Члены деления должны исключать друг друга» . На наш взгляд, конструктивнее было бы отметить в качестве достигаемых целей эффективность выполнения функций бюджета и полноценную защиту интересов в бюджетной сфере, что сделало бы понятие более конкретным и специализированным. Исходя из вышеизложенного, вытекает ряд вопросов: что понимается под

термином «бюджетная безопасность»? что является её объектом и субъектом?

каковы характерные черты рассматриваемого явления? каким образом

достигается безопасность бюджета?

Под бюджетной безопасностью (budget security) мы понимаем такое

состояние бюджетной системы и процесса, при котором в условиях отсутствия

реальных угроз, своевременного прогнозирования и снижения потенциальных

рисков, происходит полная реализация личностных, общественных и

государственных интересов в бюджетной сфере.

Не случайно акцент в определении сделан на два аспекта безопасности:

реализация интересов - это первостепенная задача любой из систем безопасности (в ином случае она теряет собственный смысл организации и функционирования);

и отсутствие угроз - главное условие безопасности.

Очевидно, что состояние бюджетной безопасности - это некий теоретический идеал, не нашедший своего воплощения в экономической действительности. Бюджетная безопасность - это ориентир в решении задач повышения устойчивости и надежности бюджетной системы и процесса, задающий тон и направление путей достижения эффективности реализации функций бюджета.

Наиболее приближенной к действительности является ситуация, когда имеется минимальное содержание (и более) в бюджетной системе и среде её функционирования элементов-носителей угроз и факторов угроз. В таком случае мы говорим о «бюджетной небезопасности». Тогда дефиниция принимает другие формы, впрочем как и меняется сам термин. Итак, под бюджетной небезопасностью мы понимаем такое состояние бюджетной системы и процесса, которое характеризуется наличием реальных и потенциальных угроз и при котором частично реализуются интересы в бюджетной сфере.

Как отмечалось выше, полное отсутствие угроз невозможно. В условиях непредсказуемости рынка и другого рода событий (политических, социальных, природно-климатических, техногенных), от которых в той или иной мере зависит государственный бюджет, стремление полностью избавиться от угроз -утопия. В этой связи термин «бюджетная безопасность», как совершенное отсутствие угроз и полная реализация интересов, целесообразнее называть «абсолютной бюджетной безопасностью» (далее АББ), а термин «бюджетная небезопасность» считать равносильным категории «относительная бюджетная безопасность» (далее ОББ).

Важно отметить, что ОББ в своем определении дробится на три компонента, характеризующих три фазы или три состояния бюджетной

системы и процесса, каковыми являются: фаза «кризиса», фаза «стабилизации» и фаза «развития». Итак, ОББ - это состояние бюджетной системы и процесса, характеризующееся тремя формами:

В фазе «кризиса» - способность минимизировать ущерб, преодолеть
кризисогенные факторы, эффективно использовать заранее сформированные
предпосылки (механизмы) для выживания системы и выхода из кризиса.

В фазе «стабилизации» - реализация бюджетных интересов (в
основном стабилизирующей направленности) в условиях перманентного
сокращения реальных угроз, прогнозирования и предупреждения
потенциальных угроз, достижения минимально достаточной эффективности
функционирования системы, профилактики и укрепления «иммунитета»
системы к дестабилизирующим факторам, формирования и развития
стабилизаторов.

В фазе «развития» - полноценная реализация интересов бюджетной
сферы в условиях минимального воздействия реальных угроз и
своевременного предупреждения возможных угроз, а также достижение
максимальной эффективности функционирования всех элементов системы с
уверенным и достаточно легким противостоянием перед возникшей угрозой.

В современных условиях развития России и нахождения её бюджетной системы в фазе стабилизации, в качестве основополагающей дефиниции выступает вторая часть определения, которая является базовой и рассматривается в качестве исходного методологического ориентира для последующего уточнения понятийно-категориального аппарата.

В определении ОББ сфокусированы основные составляющие механизма безопасности: интересы, угрозы, стабилизаторы. Таким образом, в понятии отражена главная идея безопасности - реализация интересов. Под бюджетными интересами понимаются потребности «здоровой» и эффективной бюджетной системы в следующих состояниях: бездефицитность, сбалансированность структуры доходов и расходов, отсутствие долговых нагрузок, эффективность бюджетного процесса, пролонгированность бюджетного периода, внедрение

аудита эффективности, рациональность пополнения резервов, высокий уровень ликвидности активов, удовлетворение общественных потребностей, самодостаточность, самостоятельность (независимость), способность к расширению и т.д. Вторая идея безопасности - это снижение уровня опасности через сокращение числа реальных угроз, прогнозирование и предупреждение потенциальных угроз. Третий аспект, который не всегда рассматривается в дефиниции «экономической», «финансовой» и «бюджетной безопасности», но играет важную роль - это создание дополнительных механизмов защиты и реализации интересов, так называемые стабилизаторы системы безопасности (это же отмечается в трудах В.К. Сенчагова).

Исследование значения, роли и места бюджетной безопасности в системе субнациональной безопасности показало, что дезинтегрирующие процессы теории стали адекватным ответом на полиаспектацию исследований проблем экономической безопасности региона. Финансовая составляющая экономической безопасности стала одним из ключевых направлений развития экономической теории, так как финансовая система была в состоянии крайней расстроенности и являлась ключевым фактором экономических угроз безопасности. Конструктивность одновременного рассмотрения всех аспектов финансовой безопасности делается невозможным в виду их многообразия. В этой связи, каждый исследователь делал акцент на одном или нескольких аспектах. Охватить же весь спектр финансовых проблем государства не решался никто. Так, углубившиеся исследования в рамках отдельных направлений финансовой безопасности обусловили появление новых направлений теории, в числе которых находится изучаемый нами предмет -бюджетная безопасность.

Определить место региональной бюджетной безопасности в системе субнациональной безопасности несложно. Как видно из рисунка 1.2, бюджетная безопасность представляет собой структурный элемент четвертого порядка субнациональной безопасности.

Рисунок 1.2 - Место бюджетной безопасности региона в системе субнациональной безопасности

В ряду с бюджетной безопасностью стоят такие элементы как финансовая безопасность организации, индивидуальная финансовая безопасность, безопасность страхового рынка, безопасность фондовых рынков, безопасность банковской системы и другие элементы.

Значение бюджетной составляющей в безопасности региона трудно переоценить. Это обусловлено той ролью, которая отведена территориальным финансам: бюджет - это материальная основа деятельности субъекта федерации. Не существует других денежных фондов, способных выполнять функции бюджета. Бюджетные показатели являются одними из ключевых в оценке общего состояния субнациональной экономики, а расширение объемов доходов и рост эффективности расходов - свидетельство успешного развития территории. В этой связи, бюджетная система - это тот финансовый сектор, который требует особого внимания.

В трудах большинства ученых отмечается, что все аспекты национальной безопасности находятся между собой в различной степени взаимосвязи и взаимозависимости (Е.А. Олейников, В.К. Сенчагов, СВ. Степашин). При этом бюджетная безопасность находится в особом положении, так как нет ни одного аспекта национальной или субнациональной безопасности государства,

который бы напрямую не зависел от уровня безопасности бюджетной системы и процесса. В то же время уровень самой бюджетной безопасности в значительной мере зависит от уровня других аспектов национальной безопасности. В этом проявляется двойственная природа категории бюджетной безопасности как определяющей и определяемой. Рассмотрение указанных взаимосвязей и взаимозависимостей между бюджетной безопасностью и другими аспектами национальной безопасности дает ключ к нахождению мер по недопущению и преодолению угроз национальным интересам страны в бюджетной сфере. При этом зависимая связь всех элементов национальной безопасности от её финансово-бюджетной составляющей крайне проста: отсутствие финансовых средств приводит к недофинансированию подчас самых неотложных нужд в различных сферах жизни - в экономике, социальном обеспечении, военной и правоохранительной деятельности, в области здравоохранения и образования и т.д., тем самым вызывая в этих сферах серьезные угрозы.

Итак, главное «амплуа», в котором выступает система бюджетной безопасности - это материальное (финансовое) обеспечение процесса укрепления всех без исключения сфер национальной и субнациональной безопасности: оборонной, экологической, информационной, демографической, экономической, политической, социальной и энергетической. Другими словами, бюджетная безопасность - это базовая составляющая всей системы безопасности государства и региона, отказ в обеспечении которой или намеренный подрыв её непременно ведёт к лишению средств для организации и функционирования системы обеспечения безопасности государства в целом.

Содержание и объем бюджетной безопасности раскрываются в его природе как системной категории. Системность предполагает наличие субъекта, объекта и определенного характера отношений между ними - так называемые внутрисистемные связи. Нашей целью является проектирование системы АББ (абсолютной бюджетной безопасности) и ОББ (относительной бюджетной безопасности). Отличительной чертой одной от другой является отсутствие

элемента «угрозы» (в первом случае) и наличие лиц, генерирующих угрожающие факторы (во втором случае). Введем новые понятия, без которых рассмотрение систем делается невозможным - это «носители интересов» и «носители угроз». Тогда в структурном аспекте систему безопасности можно

представить в следующем виде (рисунок 1.3).

Рисунок 1.3 - Система абсолютной бюджетной безопасности

Система содержит два основных элемента: субъект системы и объект. Субъект системы представлен носителями интересов. При этом интересы, являясь исходным элементом категории «безопасность», не могут существовать и реализовываться в отрыве от своего субъекта или носителя. Интересы определяются, изменяются, излагаются и реализуются с его помощью. Интересы принадлежат субъекту. А это значит, что если субъект отсутствует, то интересов не существует. Носителями интересов в бюджетной сфере являются представители четырех укрупненных групп:

Государство - первый уровень безопасности, определенный в Федеральном законе «О безопасности» (ст.1)

Общество - второй уровень безопасности (согласно Федерального закона «О безопасности»).

Юридические лица (бюджетные, коммерческие и некоммерческие организации).

4. Физические лица или личность - третий уровень безопасности (согласно Федерального закона «О безопасности»).

Объектом безопасности является система интересов в бюджетной сфере. Их защита и реализация - цель безопасной системы. Внешним выражением системы интересов является предметная область интересов, представленная бюджетной системой и процессом.

Сущность субъекто-объектных отношений состоит в воздействии субъекта системы на объект, путем определения интересов и их воплощения в жизни, а также в наличии межсубъектных паритетных связей. Характер субъекто-объектных и субъекто-субъектных отношений несёт в себе ряд особенностей:

Некоторое число субъектов системы могут являться или являются элементами
предметной области объекта системы. Например, бюджетное учреждение как
носитель интересов группы юридические лица одновременно выступает в роли
предметного элемента бюджетной системы группы бюджетополучателей;

Высокий уровень динамики межсубъектных отношений, обусловленный
изменчивостью содержания интересов и конкурентной борьбой за приоритет
реализации интересов одной группы в условиях аидентичности и
противопоставления интересам других групп. Динамика отношений может
иметь положительную направленность - на сотрудничество и консолидацию
потенциала субъектов, и отрицательную - антитезу интересов и
межсубъектную борьбу.

Структурный аспект системы ОББ несколько отличен от выше представленного ввиду наличия дополнительного элемента (рисунок 1.4).

Субъект 1 Объект Субъект 2

ш Государство(-а) Общество Юрид. лица Физ. лица Природа и техника

Рисунок 1.4 - Система относительной бюджетной безопасности

В систему входит дополнительный элемент - Субъект 2 «Носители угроз», являющийся источником негативных факторов, которые, собственно, и создают опасность функционирования исходной абсолютной системы. Поэтому такая элементовая декомпозиция называется системой бюджетной небезопасности или системой ОББ.

Носители угроз структурированы в пять групп:

государство или группа государств,

общество,

юридические лица(-о),

физические лица(-о),

природа и техника.

Исследуя характер межструктурных связей, можно выделить две подсистемы субъекто-объектного взаимодействия: Субъект 1

Таким образом, в первом параграфе были исследованы и проанализированы существующие научные определения категорий экономическая и бюджетная безопасность, осуществлен формально-логический анализ с целью дефинирования понятий, реализованы демаркационные действия в рамках разграничения двух понятий (абсолютная и относительная бюджетная безопасность) и выявлена элементовая структура категорий. Также было определено место и значение бюджетной безопасности в совокупной системе субнациональной безопасности.

1.2 Система обеспечения бюджетной безопасности: структурно-функциональный аспект

Цивилизованность государства проявляется не только в высоком уровне культуры жизни, но и в культуре управления государственной деятельностью, строящейся на реализации долгосрочных и рациональных стратегических целей развития. Долгосрочный метод государственного мышления вполне оправдан, так как именно многолетнее планирование дает максимальные эффекты развития и повышения устойчивости государственных образований.

Применительно к предмету исследования цивилизованным управлением безопасностью можно назвать сознательную организацию, развитие и совершенствование системы её обеспечения. Считаем, что управление безопасностью через целенаправленное создание системы её обеспечения является высшим уровнем безопасного менеджмента (security management). При этом чрезвычайно важно отличать понятия «система безопасности» и «система обеспечения безопасности», которые имеют различия как в структурном аспекте, так и в функционально-целевом.

В нашем исследовании мы выделяем два уровня функционирования системы бюджетной безопасности - неуправляемый (или стихийный) и управляемый. К неуправляемому мы относим состояние системы ОББ, которой присущ естественный перетекающий баланс сил и действий носителей интересов и носителей угроз. Это система двух субъектов, которые взаимодействуют в текущей, постоянно меняющейся конъюнктуре, зависящей от внешних и внутренних условий функционирования системы. В рамках управляемого уровня функционирования системы бюджетной безопасности возникает уникальный субъект системы, обладающий способностями и правом воздействовать на объекты управления. Указанный субъект именуется как модератор системы обеспечения безопасности и представлен

государственными органами и общественными организациями, уполномоченными Конституцией и другими законодательными актами «стоять на страже» интересов государства и общества, обеспечивать государственную безопасность, разрабатывать комплекс мер, направленных на снижение и устранение угроз безопасности, а также формировать позитивные факторы реализации интересов и развивать стабилизаторы.

Объектами управления системы обеспечения безопасности являются субъекты системы безопасности - носители интересов и носители угроз. Так, носители интересов и носители угроз меняют статус субъектов системы на статус объектов. Это одно из структурных отличий двух категорий - системы безопасности и системы обеспечения безопасности. Среди объектов системы обеспечения выделяются угрозы - негативные факторы, снижающие уровень безопасности системы, и стабилизаторы - позитивные факторы, способствующие повышению степени устойчивости системы.

Исследование категорий «обеспечение бюджетной безопасности» и «безопасный менеджмент» имеет большое значение в первую очередь для тех администраторов бюджетных средств, которые желают и имеют возможность быть «над системой безопасности», а не «внутри её», то есть управлять системой извне, а не зависеть от таковой. Значимость исследований сводится к повышению уровня и качества управления бюджетной безопасностью за счет надстройки сверхуровня контроля за общей ситуацией, которая выходит за рамки бюджетной сферы - это общеэкономическая ситуация, военно-политическая, социальная, природно-климатическая... Это те области, где происходит генезис основного числа угроз, и которые не подлежат обязательному контролю со стороны основных фигурантов бюджетной сферы -Министерства финансов России, Министерства экономического развития России и соответствующих региональных министерств.

Роль системы обеспечения безопасности состоит в непрерывном мониторинге факторов и условий их формирования в той или иной мере влияющих на состояние безопасности бюджетной системы и процесса. Мониторинг служит источником данных для контроля показателей безопасности, анализа динамики количественных и качественных изменений, корректировки тактических действий, изменению общей стратегии, адекватного и своевременного воздействия на объекты системы обеспечения. Таким образом, система обеспечения безопасности позволяет извлечь максимальную выгоду освоения бюджетных ресурсов за счет гибкой аккомодации бюджетной системы и процесса к изменчивым условиям реальности и факторам, влияющих на безопасность.

Определим понятие «обеспечение бюджетной безопасности»: обеспечение бюджетной безопасности - это деятельность уполномоченных органов государственной и общественной власти, сводящаяся к воздействию на объекты системы - носителей интересов, носителей угроз; предупреждению, сокращению и устранению негативных факторов - угроз; созданию, развитию и усилению позитивных факторов - стабилизаторов; общей целью которой является повышение уровня безопасности бюджетного процесса и устойчивости бюджетной системы.

Под системой обеспечения бюджетной безопасности понимается совокупность элементов - субъекта (модераторы) и объектов (носители интересов, носители угроз, стабилизаторы, угрозы), взаимодействующих между собой на основе разноролевого участия в процессе воздействия на уровень безопасности бюджетной системы и процесса, целеполагающей функцией деятельности которой является защита механизмов реализации бюджетных интересов и повышение уровня устойчивости бюджетной системы, стабильности и эффективности бюджетного процесса.

Структурно-функциональный анализ системы обеспечения бюджетной безопасности показал, что система состоит из двух групп элементов: субъекта и объектов (рисунок 1.5).

Условия среды, в которой функционирует бюджетная система (политические, экономические, социальные, природно-климатические, международные, военные и т.д.);

Отношения, возникающие между субъектами бюджетной системы на различных

Рисунок 1.5 - Система обеспечения бюджетной безопасности

Субъект системы (модератор) - это деятельный элемент системы, законодательно уполномоченный правом воздействовать на объекты системы с целью реализации основополагающей функции системы - обеспечения бюджетной безопасности. Субъект, в свою очередь являющийся системной категорией, представлен совокупностью двух элементов: государство и общество. Под группой «государство» понимается совокупность государственных органов, законодательно уполномоченных обеспечивать экономическую безопасность, в том числе бюджетную, и имеющих определенные инструменты воздействия как на носителей интересов угроз и носителей интересов, так и на сами угрозы и стабилизаторы. Под группой «общество» понимается совокупность общественных и иных некоммерческих организаций, уполномоченных Конституцией РФ на осуществление общественного контроля за деятельностью органов безопасности государства, в том числе: выдвижение инициатив по вопросам обеспечения бюджетной безопасности, проведение независимой экспертной оценки принятия государственных решений, лоббирование и защита интересов общества в бюджетной сфере.

Анализ внутрисистемных связей был сведен к рассмотрению отношений в нескольких плоскостях:

в подсистеме Субъект

в подсистеме Субъект

в подсистеме Субъект

в подсистеме Субъект

В первом случае межструктурное взаимодействие выражается в воздействии модератора на носителей интересов. Объективность такого рода работы возникает тогда, когда в отношениях между различными группами носителей интересов (государство, общество, личность, юридическое лицо) формируется угроза несбалансированности бюджетных интересов. Жесткая конкуренция за приоритет реализации бюджетных интересов одной или другой группы значительно снижает уровень безопасности бюджетного процесса. Задача модератора - регулирование баланса интересов представителей всех групп носителей интересов и обеспечение гармоничной структуры приоритетных задач в бюджетной сфере.

Во втором случае внутрисистемные связи между модератором и носителями угроз проявляются в понижении активности генераторов угроз или полной их ликвидации. В случае невозможности ликвидации таких представителей носителей угроз (например, как природа), модератор должен уметь максимально точно спрогнозировать возможные их проявления активности и препятствовать их негативным действиям.

В третьем случае межструктурные связи проявляются в решении задач формирования, развития и усиления положительных факторов безопасности и дополнительных механизмов реализации бюджетных интересов. В четвертом -в прогнозировании, недопущении реализации угроз, их предупреждению и полной ликвидации. В третьем и четвертом случаях проявления межструктурных связей предметной областью воздействия модератора становятся условия среды, в которой функционирует бюджетная система, и

отношения, возникающие между субъектами бюджетной системы в ходе реализации различных этапов бюджетного процесса.

Для грамотной и эффективной организации процесса управления системой обеспечения бюджетной безопасности следует определить важнейшие виды управленческих действий. По мнению Н.С. Бескоровайной, важнейшей проблемой общей теории управления является определение состава управленческих функций. Существует расхождение мнений по вопросу их классификации, в частности, по критериям их выделения. Нет единства взглядов по поводу состава функций, их последовательности в процессе управления, значимости функций в системе государственного регулирования финансовых отношений . Так, остродискуссионный характер проблемы функционального состава управленческих действий в общей теории управления обуславливает возникновение методологического вакуума декомпозиции функций подсистем управления, в числе которых стоит и система управления бюджетной безопасностью. В ходе изучения вопроса функциональной композиции процесса управления бюджетной безопасностью нами не были встречены работы и научные мнения, посвященные анализу этой проблемы. Всё это обусловило самостоятельный поиск критериев выделения функций, их дифференциации, интерпретации содержания и состава. Основанием послужили два признака функциональной дифференциации: планируемый (ожидаемый) результат деятельности системы обеспечения безопасности и последовательность выполнения управленческих действий.

Функциональная композиция системы обеспечения безопасности согласно планируемому результату представлена тремя функциями:

1. Функция «выживания». Цель - «выживание» бюджетной системы в условиях кризиса, недопущение дальнейшего развертывания кризиса, его нейтрализация, достижение управляемости социально-экономической ситуацией. Задачи:

Диагностика кризисного состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и

интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть ниже допустимых пороговых значений);

Выявление факторов, обусловивших кризисное состояние бюджетной
системы, их систематизация, оценка силы влияния;

составление программы антикризисного управления с перечнем конкретных мер по нейтрализации кризиса и минимизации ущерба, стратегических и тактических целей бюджетного менеджмента;

прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации антикризисной политики;

реализация системы стабилизаторов;

Регулирование процесса антикризисного управления посредством
повторного мониторинга, контроля за бюджетными показателями и
сопоставления индикаторов с начальными фактическими и прогнозными
данными. Операция повторяется до момента выхода из «красной зоны»
(«зоны выживания») в «желтую» - «зону стабилизации».

2. Стабилизационная функция (или функция «стабилизации»). Цель -стабилизация состояния бюджетной системы и процесса после погашения кризисных обстоятельств их функционирования, прогнозирование и предупреждение кризиса. Задачи:

диагностика состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть на границе допустимых пороговых значений);

выявление реальных угроз, их систематизация оценка степени влияния на снижение уровня безопасности;

составление программы укрепления бюджетной безопасности посредством разработки мер по стабилизации состояния системы и процесса в контексте проблем поддержания достигнутого уровня бюджетных показателей на протяжении определенного периода и становления образа надежной бюджетной системы;

Прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации
стабилизационной политики;

Реализация стабилизационной программы;

Регулирование стабилизационного процесса посредством повторного
мониторинга, контроля за бюджетными показателями и сопоставления
данными.

3. Функция «развития и роста». Цель - стабильное развитие бюджетной системы, совершенствование бюджетного процесса, оперативная нейтрализация факторов риска. Задачи:

диагностика состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть в пределах допустимых значений);

выявление потенциальных угроз, их систематизация, оценка степени влияния на нарушение стабильного состояния безопасности;

составление программы развития бюджетной системы и роста уровня бюджетной безопасности посредством долгосрочного стратегического планирования совершенствования системы мер укрепления безопасности в бюджетной сфере;

прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации политики стратегического развития и осуществление системы мер;

Регулирование управленческого процесса посредством повторного
мониторинга, контроля за бюджетными показателями и - сопоставления
индикаторов с начальными фактическими и целевыми прогнозными
данными.

Функциональная дифференциация, осуществленная по критерию ожидаемого результата, базируется на трех состояниях бюджетной системы, безопасность которой требуется обеспечить. Это состояние кризиса, которое мы обозначаем «красной зоной» («зоной выживания»), состояние стабильности,

обозначенной как «желтая зона» («зона стабилизации»), и состояние развития и роста - «зеленая зона» («зона роста»). Зональная структура представлена на рисунке І.6.

«красная зона« \,S« «ВЫЖИВаНИе»

Рисунок 1.6 - Зональная структура функций управления бюджетной безопасностью по критерию ожидаемого результата

Функциональную композицию системы обеспечения безопасности
согласно последовательности выполнения управленческих действий

представляют семь функций:

1) Мониторинговая функция, выполнение которой обусловлено высокой динамичностью социально-экономических процессов. Она помогает выполнять требования, предъявляемые к администраторам бюджетных средств, оперативно управлять и анализировать складывающуюся в финансово-экономической, политической и социальной сферах ситуацию. В этой связи возвышается актуальность разработки системы мониторинга состояния бюджетной системы, которая предназначена быть дополнительным инструментом по повышению уровня эффективности управления бюджетным процессом и системой с точки зрения их безопасности путем повышения уровня аналитической обработки информации и принятия оперативных решений в сфере управления общественными финансами региона. Мониторинг

состояния бюджетной системы сфокусирован на расчетах отдельных индикаторов и коэффициентов, которые в итоге сводятся к интегральному показателю. Данные мониторинга прямо отражаются на реализации таких функций управления бюджетной безопасностью, как контроль, прогноз и регулирование.

Диагностическая функция, под которой понимается процесс выявления реальных и потенциальных угроз внешнего и внутреннего происхождения. Диагностика базируется в первую очередь на анализе тенденций развития экономики, общества и политических условий в части соприкосновения с системой управления общественными финансами. Вторым базисом диагностической функции является виртуальное генерирование угроз путем противопоставления их интересам государства и общества в бюджетной сфере. Помимо непосредственного обнаружения угроз, диагностическая функция среди своих целей также декларирует определение весовой оценки влияния опасного фактора на возможность сокращения уровня бюджетной безопасности. Конечным результатом реализации диагностической функции является систематизация угроз и рисков (в устной, письменной или наглядно-графической форме) с последующей регламентацией нормативно-правового характера.

Функции проектирования, регламентации и планирования, без выполнения которых эффективный процесс управления бюджетной безопасностью невозможен. Функция проектирования направлена на виртуальное изменение в сознании системы обеспечения бюджетной безопасности и бюджетной системы для её перевода из существующего состояния в желаемое по выбранной траектории. Выбранная траектория составляет стратегию осуществления проекта и подлежит обязательной регламентации. Регламентация в свою очередь предполагает установление законодательных норм, носящих обязательный характер, и методических положений, рекомендованных к руководству в деятельности. Планирование несёт в себе тактический аспект стратегического проектирования, подразумевая под собой

детализированные параметры будущего состояния бюджетной системы, разработку системы мер и действий по укреплению системы обеспечения безопасности в бюджетной сфере.

Прогнозная функция является неотъемлемой частью функциональных процедур по эффективному управлению социально-экономическими системами. Прогнозирование, как функция управления бюджетной безопасностью, сводится к определению будущих состояний в двух формах: прогнозные показатели бюджетной системы (бюджетные показатели) и прогнозные показатели системы обеспечения бюджетной безопасности. К первой группе, например, отнесено прогнозирование налоговых и иных поступлений бюджета, совокупного объема доходов, расходов и т.д. Вторая группа рассчитывается на основе данных первой группы и представляет собой прогнозирование основных индикаторов, определяющих уровень бюджетной безопасности.

Функция регулирования, суть которой заключается в её назначении оперативно управлять процессом укрепления системы безопасности и вовремя корректировать траекторию осуществления бюджетной политики. Данная функция тесно связана с остальными, поскольку для принятия эффективных управленческих решений необходимо максимально владеть оперативной информацией, которая генерируется в процессе реализации других функций.

Контрольная (контрольно-сопоставительная) функция является обратной связью и объективным отражением процесса управления, относится к ключевым функциям оценочного типа. Контроль производится над такими данными как: а) бюджетные показатели (объем доходов, расходов и т.д.); б) показатели системы бюджетной безопасности (индикаторы уровня бюджетной безопасности). Данные сопоставляются с двумя группами показателей: по отношению к фактическим данным прошлых периодов и по отношению к прогнозным данным действительного периода. Контрольная функция позволяет не только анализировать достижение запланированных параметров, но и видеть тенденции экономических и социальных последствий проводимой

бюджетной политики. В виду актуальности вопросов контроля над деятельностью органов исполнительной власти, данная функция вносит неоценимый вклад в развитие процесса становления «аудита эффективности» с точки зрения оптимизации бюджетного менеджмента и укрепления безопасности бюджетной системы.

7) Информационная функция, которая реализуется в двух формах: в потреблении информации и её воспроизводстве. Информационная функция в значении потребления основана на поиске, систематизации и анализе исходной информации о социально-экономическом, политическом и иных состояниях государства в соприкосновении с бюджетной сферой. Информационная функция в производительном аспекте базируется на обязательной генерации новых данных и знаний, являющих собой результат реализации функций мониторинга и диагностики, прогнозирования и планирования, а также других, и выражена в планомерном изложении и резюмировании полученной информации (рисунок 1.7).

Мониторинговая функция L-

Диагност ичес к

Функция проектировани

Функция регламентации

Функция планирования

Прогнозная функция

ы Функция регулирования U

Контрольная функция Jl/Інформационная функция L

Рисунок 1.7 - Функциональная структура системы управления бюджетной безопасностью по признаку последовательности выполнения действий

Наличие большого и малого циклов в реализации функций управления позволяет наиболее эффективно управлять системой. Большой цикл включает в себя базовые функции стратегического управления и составляет период один год и более. Малый цикл обуславливает своевременный контроль, регулирование и корректировку процесса управления на основе оперативного и краткосрочного информационно-сравнительного анализа. Его продолжительность составляет менее года - месяц, квартал, полгода, девять месяцев.

Предложенная схема функциональной структуры системы управления бюджетной безопасностью по признаку выполнения последовательности действий не является принципиальной. Функции могут иметь несколько иной порядок реализации. Такая специфичность обусловлена многоаспектностыо управляемой системы и сложным характером внутрисистемных связей.

Итак, во втором параграфе было осуществлено структурное исследование системы обеспечения бюджетной безопасности, был проведен подробный анализ внутрисистемных связей, дана функциональная характеристика системы с точки зрения последовательности выполнения функций и по критерию ожидаемого результата. Также были выявлены существенные отличительные признаки и свойства систем бюджетной безопасности и её обеспечения.

1.3. Классификационные особенности бюджетных элементов экономической безопасности

Категории «бюджетный интерес» и «бюджетная угроза» занимают ключевые позиции в теории бюджетной безопасности, так как играют ведущую роль в процессе выбора стратегии её обеспечения. Бюджетные интересы определяют тон и динамику бюджетной политики государства, государственную бюджетную стратегию. Процедура выявления, определения, систематизации, конкретизации и структурирования бюджетных интересов является базовым этапом организации системы защиты бюджета, поскольку именно бюджетные интересы представляют собой движущую силу развития и укрепления бюджетной системы в различных аспектах её проявления. Оценка кризисных ситуаций в бюджетной сфере связана с выявлением и анализом реальных и потенциальных угроз бюджетной безопасности в различных сегментах финансовой системы и экономики государства и региона. Целью данной части исследований является определение, многоаспектная классификация, систематизация, конкретизация и интерпретация бюджетных интересов и угроз.

Итак, обратимся к проблеме бюджетных интересов как экономико-правовой категории с точки зрения определения, выявления сущности и её содержания. В первую очередь необходимо уточнить наше понимание самой категории «бюджетный интерес». Из ряда немногочисленных работ, наиболее плотно подошедших к рассмотрению проблемы бюджетных интересов, нами выделены исследования К.А. Бутаева К.А.. В его работах особое значение имеет впервые предпринятая попытка обращения научного внимания к проблеме бюджетных интересов с точки зрения дефинирования, понимания, определения их сущности, а также аргументация важности исследования этой категории с целью выявления противоречивых интересов и путей их согласования. Слабой стороной работы является отсутствие материала по изложению четкой структуры, классификации, систематизации и

конкретизации интересов, а также рассмотрение проблемы в однополярном контексте, заключенном в выявлении интересов между тремя уровнями власти в системе межбюджетных отношений. В работе не исследуются противоречия и не предлагается алгоритм согласования интересов на таких уровнях как государственные, общественные, личностные бюджетные интересы, а также в системе «внутренние

Обращаясь к задачам исследования, главным объектом нашего внимания в работах Бутаева К.А. является предложенная дефиниция бюджетных интересов, которую мы представим и проанализируем ниже. Однако прежде чем мы рассмотрим определение, обратимся к выяснению сущности и содержания понятия интерес с точки зрения его лексического, экономического и юридического содержания.

Лексический аспект. Слово интерес происходит от латинского interest -«имеет значение» или от французского interet - «польза». Анализ словарных определений позволил выделить три подхода к пониманию слова интерес:

интерес как совокупность потребностей,

интерес как цель,

интерес как выгода.

Понимание интереса как совокупности потребностей осложняется некоторой синонимичностью этих понятий. До сих пор нет четкого и достоверного разграничения этих категорий. Их подобие проявляется в назывании интересов и потребностей движущей силой, побудителем к действию, источником активности субъекта: «Интересы - главный стимул человеческой деятельности» и «Потребности являются источником активности личности» . Разность понятий выражается в понимании интересов как внимания, возбуждаемого к чему-либо значительному, важному, полезному или кажущимся таковым, а потребностей как нужды или недостатка в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности . Принимая объективность суждения о том, что внимание человека вызывается лишь определенной необходимостью, интерпретация бюджетных интересов как

совокупности бюджетных потребностей имеет все основания на целесообразность своего существования.

Понимание интереса как желаемой достичь субъектом цели излагается в статье Абалкина Л.И., в которой отмечается, что «...интересы...отражаются в сознании людей в виде поставленных целей и побуждений воли к их достижению» . В этом контексте бюджетный интерес, представленный одной или системой бюджетных целей позволяет изложить представление о предмете (в данном случае о бюджете) каким он должен быть с точки зрения носителей интересов, чтобы удовлетворить потребности и принести определенную выгоду или пользу субъекту интересов. Например, «бюджетный интерес состоит в том, чтобы достичь максимальных объемов доходной части бюджета». В данном случае цель «максимизации доходов бюджета» определяет бюджетный интерес. Такой подход в интерпретации рассматриваемой категории скорее походит на выявление путей реализации интересов или, скажем, на внешнюю форму выражения. В этой связи определение бюджетных интересов как совокупности бюджетных целей нерационально, такой интерпретационный подход скорее приемлем в определении другого элемента системы обеспечения безопасности - стабилизатора.

Интерес как выгода, польза или прибыль - наиболее распространенное толкование. Это обусловлено развитием поиска экономических истоков и стимулов деятельности человека в различных сферах гуманитарного научного познания, а также в философии. И, если предположить, что бюджетный интерес - это прибыль, то это исказит базовые представления о бюджетной сфере как о системе, не имеющей целью получение финансового дохода, и перевернёт понятие сути бюджета как инструмента, позволяющего эффективно осуществлять функции государства в целях удовлетворения общественных потребностей: в безопасности, социальном обеспечении, образовании, сохранении здоровья, культурном просвещении, коммуникации и т.д. Такой термин как прибыль или выгода не применимы к бюджетной сфере, ...только

если не изменить привычное финансовое понимание прибыли на прибыль социальную или общественную. В этом случае снимается противоречивость согласования понятий прибыль и бюджет и представляется возможным трактовка бюджетных интересов как выгоды, но с обязательным акцентом не на финансовый смысл желаемой прибыли, а на общественную, государственную и личностную пользу.

Юридический аспект. Основываясь на нормах Концепции национальной безопасности Российской Федерации, национальные интересы определяются как «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства...». В правовой норме понятие А определяется через понятие А («интересы - это совокупность интересов»), что нисколько не проясняет понимание данной категории . Иная правовая дефиниция, изложенная в статье 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992г. №2446-1 «О безопасности», подразумевает под понятием интересы «...совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» . Базовая конструкция определения соответствует одному из трех выявленных классических подходов понимания категории интерес, определение является ясным и полновесным.

Экономический аспект. Интерес экономический - одна из самых дискуссионных категорий, обсуждение которой длится уже не один век. Несмотря на заочную полемику экономистов, принадлежавших разным эпохам и научным течениям, практически все авторы сходятся в следующем:

интересы являются движущей силой экономики,

служат проявлением производственных отношений,

Представляют собой систему, имея носителей, коими являются индивиды,
либо группы, объединенные по определенным признакам (отсюда свойство
субъектности интересов),

Основой интересов служат потребности субъектов,

Интересы обусловлены комплексом материально-технических условий
воспроизводственного процесса, а также системой производственных
отношений, главным из которых является форма собственности на средства
производства.

Итак, руководствуясь широким пластом теоретико-методологического материала, необходимо решить задачу определения категории «бюджетный интерес», при этом основываясь на следующих принципах:

определение должно быть универсальным для всех носителей бюджетных интересов;

определение должно соответствовать хотя бы одному из трех подходов классического толкования понятия «интерес»;

определение должно отражать категорию со стороны его существенных признаков, при этом быть простым, ясным, полноценным.

Основой дефинирования послужит первый подход в понимании «интереса» (интерес как совокупность потребностей). Это обусловлено тем, что «осознанные обществом, социальными классами, группами и индивидами, потребности выступают в качестве их интересов» .

С учетом вышеизложенного считаем, что бюджетные интересы (budgeting interests) - это совокупность бюджетных потребностей носителей интересов, являющихся движущим (активным) фактором бюджетной деятельности субъектов и направленных на получение определенной выгоды через бюджет с целью обеспечения существования и возможности прогрессивного развития общества, государства, юридических и физических лиц (личности).

Базовая конструкция дефиниции состоит из следующих элементов -лексической интерпретации «интересы - это потребности» и перечисления существенных признаков бюджетных интересов:

Это совокупность бюджетных потребностей
А*"^ у. носителей интересов: государства, общества,

" " юридических и физических лиц (граждан)

существенные признаки бюджетных интересов:

являются движущей силой бюджетной деятельности носителей интересов,

направлены на получение разного рода выгоды через расходование бюджетных средств: социальной, финансовой, политической и т.д.,

цель - создание условий для существования и возможности прогрессивного развития носителей интересов, но лишь в той части совокупных условий, развитие которых достигается через бюджетную систему.

Рисунок 1.8 - Базовая конструкция дефиниции категории «бюджетные интересы»

В определении помимо базового подхода («интерес как потребность») использованы два других. Бюджетный интерес как цель выражен в постановке цели создания условий для существования и возможности прогрессивного развития носителей с использованием бюджетного инструментария. «Интерес как выгода» заключен в определении признака бюджетного интереса как получения пользы различного рода через бюджет.

Определяя бюджетный интерес как совокупность бюджетных потребностей, нельзя не остановиться на другой значимой категории теории бюджетной безопасности - «бюджетная потребность». Придерживаясь фундаментального определения потребности как «нужды или недостатка в чем-либо для поддержания жизнедеятельности организма» , считаем целесообразным определить бюджетную потребность как необходимость (нужду) в бюджетных средствах для достижения и поддержания определенного уровня жизнедеятельности индивида, социальной группы, общества, а также нормального функционирования государства и юридических лиц.

Бюджетные потребности государства - это необходимая предпосылка его существования, равно как бюджетные потребности общества - неотъемлемое условие нормального функционирования социума, его развития. Основой

бюджетных потребностей являются потребности другого рода: общественные, индивидуальные, государственные, экономические. Уровень бюджетных потребностей в целом зависит от уровня развития данного государства как в политико-экономическом, так и в общественно-культурном смысле. Развитие этих сфер ведет к зарождению новых бюджетных потребностей, которые из разряда второстепенных со временем переходят в группу доминирующих или витально необходимых потребностей. Так, в связи с развитием науки и появлением возможности освоения космоса встает объективная потребность в финансировании сферы исследования космического пространства. Эта область исследования - одна из приоритетных, позволяющих обеспечивать не только рост научно-экономического потенциала страны, но и выполнять жизненно важную - военно-оборонную функцию государства. Этот пример демонстрирует общую закономерность развития бюджетных потребностей по мере социально-экономического и культурно-политического прогресса в форме возвышение потребностей («Закон возвышения потребностей»). Таким образом, всестороннее изучение потребностей - важная предпосылка выявления бюджетных интересов и их противоречий, позволяющая усовершенствовать бюджетное планирование на всех его уровнях.

По отношению к масштабам и структуре бюджета, бюджетные потребности подразделяются на абсолютные (выражающие максимальный объем потребностей в бюджетных средствах всех субъектов) и действительные (те, которые могут и объективно должны быть удовлетворены при оптимальном ходе бюджетного процесса).

Как большинство экономических категорий, понятие «интересы» является системным, включающим в себя структурные элементы. Их логическое расположение и грамотная систематизация - важный этап исследования бюджетных интересов как элемента системы безопасности бюджета. Для решения поставленной задачи систематизации бюджетных интересов

воспользуемся одним из видов логической операции деления - методом классификации. Для проведения классификации интересов в бюджетной сфере необходимо выявить основания классификации. Под основанием понимается признак, по которому производится классификация. В качестве оснований деления категории «интересы» целесообразно выделять: субъект (носитель) интересов; территориальная принадлежность субъекта интересов; степень значения; величина выгоды (пользы); тип выгоды (пользы); характер воздействия; степень реализации; вероятность реализации; направленность интересов; стадии бюджетного процесса; степень воздействия сознания субъекта на содержание интереса (уровень субзависимости). Государственные бюджетные интересы, выделенные в классификации по носителю интересов, могут быть классифицированы по следующим основаниям: по вертикали - по уровням власти и по горизонтали - между субъектами одного уровня.

Визуальное отражение классификации бюджетных интересов представлено на схеме (рисунок 1.9).

Рисунок 1.9 - Классификация бюджетных интересов 46

Существенное значение в процесс разработки проекта концепции бюджетной безопасности субъекта федерации может внести исследование бюджетных интересов в рамках классификатора по носителю интересов. Так, классификация бюджетных интересов по субъекту (носителю) интересов предполагает четыре уровня:

1) Бюджетные интересы государства - то есть интересы, носителями которых являются государственные и муниципальные властные структуры (органы). Декларирование интересов может происходить как в устной, так и в письменной форме. Общепризнанной формой декларирования бюджетных интересов государства в устной форме являются Бюджетные послания Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике Президента РФ, а в письменной форме - нормативно-правовые документы, например, Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Часть II), Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Раздел III и IV), Методология формирования ненефтегазового баланса бюджета России (Часть II и III). В иных случаях декларирование интересов происходит должностными лицами, состоящих на государственной или муниципальной службе.

Государственные бюджетные интересы направлены на оптимизацию реализации государственных функций, как то экономической функции, финансовой, социальной, охранительной, экологической, функции поддержки науки, культуры, образования и спорта . Целесообразность декларирования интереса в качестве государственного, а также стремление реализовать его, должны исходить из возможности повысить эффективность выполнения функций государством.

Под бюджетными интересами региона понимаются не только интересы конкретного субъекта федерации, но и интересы других территорий, которые в той или иной мере взаимодействуют с Правительством РФ или другими институтами власти РФ в финансово-экономической сфере.

2) Бюджетные интересы общества - это интересы, направленные на
удовлетворение общественных потребностей и формирование полноценного
гражданского общества, способного соответствовать по структуре,
численности, уровню образования, культуры, активности гражданской позиции
и силе патриотизма потребностям развивающего демократического государства
с сильным экономическим и политическим потенциалом. Эти цели
формулируются в Стратегии социальной политики, а их реализация является
содержанием социальной функции государства. Очевидно, что реализация

социальной политики происходит за счет финансирования из федерального, субфедеральных и муниципальных бюджетов. В функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации содержатся следующие статьи , направленные на выполнение социальной функции государства: образование (дошкольное, общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование, молодежная политика, оздоровление детей и др.); культура, кинематография и СМИ; здравоохранение и спорт; социальная политика (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, борьба с беспризорностью, опека и попечительство, другие вопросы социальной политики).

Перечисленные статьи должны быть предметом особенного внимания со стороны общества, так как их полноценное финансирование, равно как и эффективное потребление бюджетных средств, обеспечивают формирование полновесного, высококультурного и образованного гражданского общества, позволяющего сделать прорыв в экономическом и политическом развитии государства.

Понимание бюджетных интересов общества не должно ограничиваться лишь вниманием к финансовым объемам статей социального значения. Бюджетные интересы общества - это также возможность активно участвовать в бюджетном процессе, например, в форме участия общественных организаций в обсуждениях проектов бюджетов на очередной финансовый год или в

получении возможности реально контролировать бюджетные организации и государственные органы в расходовании бюджетных ресурсов.

На данном этапе развития России общество не играет существенной роли в процессе формирования бюджета. Это обусловлено «пробуксовкой» процесса развития гражданского общества, отсутствием формирования у людей активной гражданской позиции, нежеланием защищать свои интересы и интересы общества в целом. Сегодня большую долю в общей структуре бюджетных интересов представляют собой интересы государства, интересы юридических лиц и влиятельных граждан, что нарушает баланс государственно-общественных интересов, необходимый для нормального функционирования финансово-бюджетной системы.

Бюджетные интересы юридических лиц - это интересы коммерческих и некоммерческих (общественных, бюджетных, партийных и др.) организаций. Интересы могут быть некоммерческими - ориентированными на предоставление социальных услуг и выполнение общественно-политической роли учреждения, и коммерческими - в целях получения финансовой прибыли. Важно отметить, что среди различных групп носителей бюджетных интересов -коммерческих, бюджетных, общественных организаций, политических партий, превалирующими в современной России являются коммерческие, что связано с высокой развитостью лоббизма коммерческих интересов отдельных структур в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета, а также со значительной коррумпированностью властных структур, обладающих полномочиями принятия бюджетных решений.

Бюджетные интересы личности представляют собой отдельный уровень проявления бюджетных интересов. Они отличаются и выделяются из массы общественных потребностей своей индивидуальностью. И если в общем случае под социальной защитой личности подразумевается забота государства и общества о гражданах, нуждающихся в помощи и содействии в связи с возрастом, состоянием здоровья, социальным положением, недостаточной

обеспеченностью средствами к существованию, то в частном порядке социальная защита - это набор потребностей в государственной поддержке, выстроенный по индивидуальной иерархии в соответствии с личными социальными приоритетами гражданина. Это означает, что перед каждым человеком, потребности в государственной поддержке (то есть бюджетные интересы) - индивидуальны и приобретают особенный (отличный) статус в общей системе общественных потребностей. Таким образом, бюджетные интересы индивида - это приоритетные потребности конкретной личности, удовлетворяемые через поддержку государства бюджетными средствами.

В отдельную группу бюджетных интересов физических лиц целесообразно выделять индивидов, которые преследуют лично-экономические цели. Этот слой интересов был и до сих пор остается значимым в процессе проектирования и реализации бюджетно-экономической политики, что подтверждает теорию Г. Клейнора о сформировавшейся в России наноэкономики - «экономики физических лиц». Как отмечает в своей концепции Г. Клейнор, в России сложилась «экономика физических лиц, собственные эгоистические интересы которых образовали отдельный, существенно влияющий на состояние экономики, слой специфических экономических движущих сил» . В этой связи изучение бюджетно-экономических интересов личностей, значительно влияющих на ход преобразований в экономической и бюджетной сферах в условиях сформировавшейся наноэкономики, является важной предпосылкой создания достоверной общей картины интересов и объективной необходимостью для выявления системы их противоречий.

Важно отметить, что вероятность фиксации (закрепления) интересов при выработке бюджетной политики в рамках решения стратегических и тактических задач каждой из четырех групп находится в прямой зависимости от уровня влияния конкретной группы на бюджетный процесс в части декларирования, закрепления и удовлетворения собственных интересов в бюджетной сфере. Этим объясняется сложившаяся структура интересов,

характеризуемая большей степенью учета интересов государства и отдельных влиятельных юридических и физических лиц, и меньшей степенью внимания к интересам общества и крупных социальных групп.

Исследование теоретических аспектов бюджетных угроз показало, что «многие деструктивные процессы в финансовых отношениях имеют многофакторный характер и связаны как функционально, так и структурно со многими макро- и микропроцессами развития экономики страны, что затрудняет выявление и локализацию угроз безопасности именно в финансовой сфере» . Однако затруднительность процесса мониторинга и диагностики угроз не должна снижать активность исследовательской деятельности вопросов бюджетной безопасности, способствующей повышению оперативности и результативности принятия управленческих решений по бюджетной политике. В этой связи очевидным является объективная необходимость проведения научно-исследовательских мероприятий по снижению сложности распознавания, учета и измерения бюджетных угроз, по совершенствованию многофакторной классификации угроз, осуществлению логичной и грамотной систематизации классификаторов. Важным блоком исследования является дефинирование категории «угроза» и выявление её сущности в лексическом, экономическом и юридическом аспектах.

Лексический аспект. Обращаясь к основам лексикологии отметим, что слово «угроза» в русском языке имеет два базисных значения: угроза в форме обещания причинить вред и угроза как возможная опасность [ПО]. В нашем исследовании мы опираемся на второй вариант интерпретации рассматриваемой категории. Сущность угрозы нами определяется как фактор (движущая сила, причина) , обуславливающий вероятное разрушение системы (кризис). Считаем, что сущность угрозы в лексическом аспекте сформулирована достаточно выразительно и полноценно, и не требует дополнительных смыслосодержащих пояснений.

Теоретический и юридический аспекты. Рассмотрение этих двух аспектов в единой текстово-логической связке обусловлено отсутствием четкого

разграничения понимания категории с позиции её юридического и теоретического содержания. Многие авторы (С.А. Асалиева, А.А.Горшков и др.) в теоретических исследованиях угроз финансово-экономической безопасности опираются на юридический вариант интерпретации рассматриваемой категории, согласно которому «угроза безопасности -совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства» . При этом И.Г. Мальцева, Г.В. Новиков, Г.А. Константинов и А.А. Горшков отмечают необходимость локализации этого определения применительно к сфере финансовой безопасности. В виду рассмотренных дефиниций и в рамках решения задачи по локализации категории «угроза финансовой безопасности» применительно к сфере бюджетной безопасности, автор считает существенным отразить в определении следующие ключевые моменты:

во-первых, бюджетная угроза препятствует реализации бюджетных интересов,

во-вторых, угроза направлена на полное или частичное разрушение системы, то есть нарушение одного или более аспектов безопасности бюджетной системы и процесса,

в-третьих, бюджетной угрозе предшествуют некоторые события в форме действий, явлений или процессов, которые приводят к формированию определенных негативных условий и факторов (существенных негативных для системы безопасности моментов).

Итак, с позиции автора угроза бюджетной безопасности - это совокупность негативных условий и факторов, препятствующих полноценной реализации бюджетных интересов и обуславливающих нарушение одного или более аспектов безопасности бюджетной системы и процесса.

Экономический аспект. Экономическое понимание категории угроза обусловлено не столько качественными характеристиками этого явления, сколько количественной определенностью, выражающейся в форме реального ущерба, нанесенного экономике и финансам государства в случае её

реализации. В этом вопросе нам близка позиция авторов А. Горшкова, М. Бенедиктова и Е. Хрусталева, которые устанавливают «связь между угрозой безопасности и ущербом, причиняемым этой угрозой...» Таким образом, экономический смысл угрозы заключен в определении величины ущерба с точки зрения общеэкономической (снижение экономического потенциала страны), материальной (ухудшение и сокращение материально-технического оснащения) или финансовой (денежной) оценки.

Анализ бюджетных угроз не возможен без их выявления и систематизации. Под классификацией угроз автор понимает распределение угроз на конкретные группы в соответствии с определенным признаком, положенным в основу данной классификации. Серьезной проблемой систематизации бюджетных угроз является их многообразие и многосложность. Так, отмеченное ранее свойство субъективизма, присущее пониманию экономической безопасности и её элементов, привело к «значительному числу вариаций совокупностей угрожающих факторов» . Как отмечает А.А. Горшков, «именно это и происходит в официальных документах и научной литературе... у большинства авторов нет единого мнения о перечне основных угроз экономической безопасности... Предлагаются различные варианты набора угроз и опасностей, причем у большинства авторов явственно просматриваются тенденции к его неограниченному расширению. Подобный подход вряд ли можно считать оправданным...»

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

тема: «Бюджетная безопасность в системе национальной экономики безопасности: критерии, индикаторы и пороговые значения бюджетной безопасности»

Введение

В последние годы Россия вступила в этап своего бурного развития, связанного с происходящими изменениями во всех сферах жизни государства и общества. Однако осуществляемое в России реформирование, имеющее целью формирование рыночной хозяйственной системы и правового демократического государства, протекает непросто, порой весьма противоречиво и даже болезненно. Одной из основных причин, тормозящих усилия властей по укреплению государственности, созданию сильной, многоплановой экономики, ориентированной на обеспечение стабильного экономического развития государства и общества, их защищенности от экономических угроз, является нестабильность бюджетной системы России. Быстрые темпы смены этапов рыночной реформы не позволили бюджетной системе принять стабильную форму и оформить ее основные институты, в том числе и правовые. Все это обусловило необходимость создания действенного государственного механизма обеспечения бюджетной безопасности России.

Реализация принятых в ходе управления экономическим и социально-политическим развитием государства решений обусловливает соответствующие бюджетные потоки. Возросшие экономические возможности России позволили направить дополнительные инвестиции в социальную сферу. Запущен целый ряд национальных проектов, что требует значительных финансовых затрат. В то же время реалии современной российской действительности демонстрируют «провалы» в реализации усилий государства по различным направлениям, наблюдается «выхолащивание» инвестиционных средств финансирования. Связывается это в первую очередь с высоким уровнем экономической преступности в стране, недопустимо опасным уровнем коррумпированности органов государственной власти всех уровней и возрастанием различных угроз бюджетной стабильности государства. Неоправданный рост финансовых потерь обусловил особую значимость формирования адекватной системы учета финансовых потоков и укрепления системы государственного финансового контроля.

Объектом исследования в курсовой работе являются отношения, складывающиеся в области обеспечения бюджетной безопасности России. Предметом исследования курсовой работы - правовые и институциональные особенности функционирования государственно-правового механизма обеспечения бюджетной безопасности России в современных условиях.

Целью исследования курсовой работы является комплексный анализ государственно-правового механизма обеспечения бюджетной безопасности России.

Необходимым условием для достижения поставленной цели является решение в курсовой работе следующих задач:

- установить место и роль бюджетной безопасности государства в системе национальной безопасности;

- определить и раскрыть сущность и особенности содержания бюджетной безопасности государства;

- исследовать правовые основы государственного механизма обеспечения бюджетной безопасности в России и проанализировать основные направления его деятельности;

- изучить систему государственных органов, обеспечивающих бюджетную безопасность;

- сформулировать пути повышения эффективности взаимодействия государственных органов и институтов, обеспечивающих бюджетную безопасность государства.

Актуальность избранной темы подчеркивается еще и тем, что национальная безопасность государства, как гарантии независимости страны, условия стабильности и эффективности жизнедеятельности общества, характеризуются, прежде всего, состоянием его экономики и защищенностью от угроз бюджетной безопасности. В последние годы вопросы бюджетной безопасности в России находятся в центре внимания, как властей, так и науки. При этом они исследовались преимущественно экономической наукой, в то время как огромный гносеологический потенциал юриспруденции был задействован не в полной мере. Рассмотрение проблем бюджетной безопасности финансовой наукой позволит выявить новые стороны и аспекты совершенствования финансовой политики, государственно-правового механизма обеспечения финансовой безопасности, его институтов и инструментария.

1. Понятие бюджетной безопасности в системе наци ональной экономики безопасности

1.1 История и понятие бюджетной безопасности

Термин «бюджетная безопасность» по историческим меркам экономической теории является сравнительно молодым. Согласно словарю Роббера, термин «безопасность» начал употребляться с 1190 г . и означал спокойное состояние духа человека, который считал себя защищенным от любой опасности. Однако, на протяжении нескольких веков он практически не использовался. Только в XVII- XVIII вв . практически во всех странах утвердилась точка зрения, что государство имеет своей главной целью общее благосостояние и безопасность. Наиболее широкое распространение получает трактовка безопасности как состояния, ситуации спокойствия, появляющейся в результате отсутствия реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальных, экономических, политических условий, соответствующих органов и организаций, способствующих созданию данной ситуации. Из данного определения видно, что «безопасность» как научная категория находилась в то время на стадии своего зарождения.

Можно с уверенностью сказать, что своему утверждению, как научной категории, понятие «безопасность» обязано XX в . и связано это с многочисленными кризисными ситуациями в национальных и мировой экономиках.

Бюджетная безопасность - понятие, включающее комплекс мер, методов и средств по защите экономических интересов государства на макроуровне, корпоративных структур, финансовой деятельности хозяйствующих субъектов на микроуровне. На макроуровне бюджетная безопасность - способность государства в мирное время и при чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренние и внешние отрицательные финансовые воздействия. Бюджетная безопасность отражает состояние и готовность финансовой системы государства к своевременному и надежному финансовому обеспечению экономических потребностей в размерах, достаточных для поддержания необходимого уровня экономической и военной безопасности страны. Бюджетная безопасность достигается деятельностью в финансовой сфере и в сопряженных с ней сферах: денежно-кредитной, экономической, социальной, международно-финансовой и т.д. Поэтому концепция и стратегия бюджетная безопасности должны находить отражение в концепции и государственной стратегии экономической безопасности, в экономической, бюджетной и денежно-кредитной политике и т.п. Стратегия бюджетной безопасности должна также обеспечивать достижение основных целей национальной безопасности. Основные цели и задачи обеспечения бюджетной безопасности как государства, так и компании: определение факторов, влияющих на финансовую и производственную деятельность, их формализация; построение системы ограничений, ликвидирующих неумышленное и предумышленное воздействие. Создание системы бюджетной безопасности - эвристический процесс, заключающийся в решении многокритериальных задач, требующих участия высокопрофессиональных специалистов в различных областях.

Для компаний разработка стратегии бюджетной безопасности - часть стратегии развития, посредством которой ее руководители решают две наиболее важные задачи, составляющие коммерческую тайну:

1) развитие новых и(или) модернизация существующих методов продвижения продукции и услуг на товарных и финансовых рынках, позволяющие ей оптимизировать поступление и распределение денежных и приравненных к ним средств с учетом сбалансированного распределения различного рода рисков и способов их покрытия, поиск оптимальной корпоративной структуры капитала;

2) построение финансового менеджмента в рыночной среде, характеризующейся высокой степенью неопределенности и повышенным риском. Наиболее важный аспект в решении задачи обеспечения финансовой безопасности компании - построение оптимальной структуры ее капитала на базе общепринятых коэффициентов, что позволяет оптимизировать управление задолженностью компании и методы привлечения дополнительных денежных ресурсов на финансовом рынке.

Основная проблема в реализации концепции бюджетной безопасности компании - отсутствие апробированных и стандартизированных способов покрытия различного рода рисков, а также формализация и описание структуры самих рисков.

Устойчивость финансовой системы государства является важнейшим критерием бюджетной безопасности. Бюджетная безопасность характеризует способ функционирования финансовой системы государства, который направлен на сбалансированный экономический рост в различных отраслях национальной экономики, но устойчивый по отношению к внутренним и внешним изменениям параметров финансовой системы. При этом главное внимание обращается на распределение финансовых потоков между отраслями экономики, динамику государственного долга, информационную оценку бюджетов, учет капитала за рубежом.

Чем больше у государства возможности для контроля за финансовым пространством в границах государства в условиях развития внешнеэкономических связей и чем более развита институциональная система, обеспечивающая контрольно-регулирующие функции государства на различных уровнях, тем более суверенны прерогативы государства.

Бюджетная безопасность рассматривается как осуществление самостоятельной финансово-экономической политики в соответствии с национальными интересами, направленное на обеспечение экономического роста страны и создание эффективной системы государственного регулирования, способствующей функционированию не только элементов финансовой системы государства, но и взаимосвязанных с нею звеньев экономической системы.

Обязанность институтов власти создавать механизмы защиты национальных экономических интересов и противостоять влиянию внутренних и внешних угроз экономическому развитию нашего государства должна быть закреплена законодательно. Только тогда посредством системы бюджетной безопасности законными путями будут реализованы финансовые интересы России на международной арене (в глобальной экономике) и жизненно важные интересы ее граждан (снижение уровня бедности в стране).

В связи с этим в первую очередь представляется необходимой разработка соответствующей нормативно-правовой базы, где кроме всего прочего должны быть определены внутренние и внешние угрозы, а также критерии, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб бюджетной безопасности Российской Федерации.

Иными словами, следует определить критерии, позволяющие судить о соблюдении теми или иными государственными органами, а также негосударственными хозяйствующими субъектами требований бюджетной безопасности РФ. Счетная палата РФ будет давать оценку соблюдению этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту (а также доводить информацию до широкой общественности).

В то же время должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т.д. ), исходя из требований к обеспечению бюджетной безопасности РФ. При этом Счетная палата РФ будет выражать также и свое аргументированное профессиональное мнение о существенности предъявляемой отчетности для оценки обеспечения финансовой безопасности (а также для контроля за соблюдением финансовых интересов РФ).

Кроме этого должна быть создана информационная система для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз бюджетной безопасности Российской Федерации. На основе получаемой информации должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер по противодействию негативным факторам, а также по предупреждению и преодолению возможных негативных последствий угроз.

Одним из важнейших направлений контроля за обеспечением бюджетной безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса являются межбюджетные отношения в РФ. Действительно, вряд ли у кого возникнут сомнения, что для обеспечения финансовой безопасности особую роль играет грамотное регулирование межбюджетных отношений в стране. Так, здесь как минимум должны быть:

1) разработаны и внедрены механизмы регулирования межбюджетных отношений:

· предотвращающие предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающие реальные механизмы их ответственности за выполнение своих финансовых обязательств;

· исключающие необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;

· исключающие несоответствие разграничения расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за ними;

· включающие усиление контрольных функций федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионам;

· обеспечивающие « п розрачность » межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля;

2) определены четкие и обоснованные критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критерии бюджетной эффективности (при этом эффективность может определяться соотношением доходов и расходов, соотношением бюджетных вложений и их результата и др.);

3) оптимизированы маршруты и ритмичность бюджетных потоков (в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям).

Для разработки вопросов бюджетной безопасности государства и проведения соответствующих контрольных мероприятий потребуется особо высокая квалификация.

Следует также добавить, что контролеры должны будут заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации. Поэтому, вполне очевидно, что для грамотного качественного выполнения всех этих задач потребуются кадры, квалификация которых как минимум выше контролируемых работников остальных государственных структур.

Таким образом, Если попытаться сформулировать понятие «бюджетная безопасность России», то оно могло бы выглядеть следующим образом:

Бюджетная безопасность России - составная часть экономической безопасности страны, основанная на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово - кредитной сферы России, выраженной через систему критериев и показателей ее состояния, характеризующих сбалансированность финансов, достаточную ликвидность активов и наличие необходимых денежных, валютных, золотых и т.д. резервов.

В свою очередь «обеспечение бюджетной безопасности Российской Федерации» будет выглядеть так:

Обеспечение бюджетной безопасности Российской Федерации - это деятельность государства и всего общества, направленная на осуществление общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и национальных интересов через поддержание финансовой стабильности, выражающейся сбалансированностью финансов, достаточной ликвидностью активов и наличия необходимых денежных, валютных, золотых и т.д. резервов.

1.2 Нормативно- правовые основы бюджетной безопасности

бюджетный безопасность обеспеченность правовой

Современное состояние правовых основ обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации можно характеризовать как сформированные, но требующие дальнейшего совершенствования.

Развитие правовой основы обеспечения бюджетной безопасности должно происходить на основе и в рамках внутригосударственной стратегии бюджетной безопасности и опираться на комплексный правовой и финансово-экономический мониторинг в стране и мире.

В правовой основе обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации следует выделить несколько уровней.

Прежде всего, это Конституция РФ (ст. 71, 72, 106, 124 и др.), которая установила не только систему государственных органов, обеспечивающих бюджетную безопасность страны, но и целый ряд их полномочий и отношений взаимодействия между собой.

Не менее значим «пласт» федеральных конституционных законов и федеральных законов. Данную подсистему правовых основ в свою очередь следует разделить на четыре группы. В первую входят федеральные законы, регулирующие функционирование субъектов хозяйственной деятельности и финансовой системы государства в целом. Вторую группу образуют федеральные законы, регулирующие порядок организации, деятельности и полномочия государственных органов и институтов, обеспечивающих бюджетную безопасность. Третью группу составляют законы, непосредственно регулирующие вопросы организации обеспечения бюджетной безопасности. К четвертой группе относятся законы, устанавливающие ответственность за нарушение (неисполнение) законодательства (в широком понимании) в сфере обеспечения бюджетной безопасности Российской Федерации. Примерами данных правовых актов являются: Бюджетный кодекс РФ, ФЗ «О федеральном бюджете», который принимается на различный плановый период, ФЗ «О бюджете РФ», ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» и др.

Особо надо отметить Указы Президента РФ, которыми определены Концепция национальной безопасности России, Стратегия экономической безопасности, Концепция национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, система и структура органов, обеспечивающих бюджетную безопасность Российской Федерации и ряд других вопросов. К ним относятся Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», «О некоторых вопросах финансовой политики», «О формировании республиканских бюджетов РФ».

К ним тесно примыкают акты Правительства РФ, которые определили порядок организации, деятельности и полномочия системы государственных органов, обеспечивающих бюджетную безопасность в нашей стране («О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений», «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Значимы акты федеральных органов исполнительной власти, принимаемые на основании и во исполнение законодательства РФ об обеспечении бюджетной безопасности России (письмо Минфина «Методические указания по федеральному бюджету на плановый период»).

Велика конкретизируемая роль актов иных государственных органов и институтов, обеспечивающих бюджетную безопасность России, где особое место занимают акты Центрального банка РФ («О дополнительном перечислении части прибыли Центрального Банка РФ в федеральный бюджет», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Важным источником обеспечения бюджетной безопасности являются международные договоры и соглашения Российской Федерации. Основная часть норм, содержащихся в международных правовых актах, сформулирована таким образом, что не может применяться непосредственно для регулирования отношений в данной сфере.

В результате рассмотрения нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения, бюджетной безопасности в Российской Федерации, приходим к выводу, что в целом правовая основа сформирована, но ее современное состояние требует дальнейшего совершенствования, а само развитие правовой основы обеспечения бюджетной безопасности в России должно происходить на основе и в рамках внутригосударственной стратегии бюджетной безопасности и опираться на комплексный правовой и финансово-экономический мониторинг в стране и мире.

1.3 Система органов обеспечиваю щих бюджетную безопасность в РФ

Бюджетная безопасность государства - основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансово-экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. В общем и целом, бюджетная безопасность государства состоит в способности его органов:

Обеспечивать постоянство экономического развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;

Предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, «бегство капитала» из реального сектора экономики;

Предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать

Предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях.

Все вышеперечисленное тоже можно представить как отдельные задачи, которые должны разрешать аппараты государственной власти и управления в целях обеспечения безопасного и эффективного функционирования не только элементов финансовой организации государства, но и всех взаимосвязанных с ней компонентов государственного устройства.

Принцип разделения власти, закрепленный в Конституции РФ и в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации, предусматривает контроль за финансовой деятельностью органов исполнительной власти со стороны Президента и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется, прежде всего, при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их исполнении.

Для проведения финансового контроля со стороны представительных органов созданы специальные структуры: комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная палата РФ.

Начало такому контролю было положено созданием в 1992 г. Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ как органа, не зависимого в своих действиях ни от Правительства РФ, ни от администрации Президента. В настоящее вре-мя основная часть его функций передана Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, соответствующие подкомитеты которого проводят экспертно-аналитическую работу по всем финансовым вопросам.

Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным Законом РФ. Это не зависимый от Правительства РФ, постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Перед должностными лицами Счетной палаты поставлены следующие задачи:

1) организация контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов;

2) подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и улучшению бюджетного процесса;

3) оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственности; определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;

4) финансовая экспертиза, т.е. оценка финансовых последствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах банков;

5) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета;

6) контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.

Счетная палата обязана также контролировать состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального Банка России по обслуживанию государственного долга; эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Россией средств в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению виновных к ответственности, в том числе уголовной, должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотрено в указанный в нем срок. При выявлении фактов грубых нарушений законности и финансовой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, она имеет право давать предписания, обязательные для исполнения. В том случае, если предписания не исполняются, Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может принять решение о приостановлении финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемого юридического лица. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Деятельность Счетной палаты по закону является гласной: результаты должны освещаться в средствах массовой информации.

Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального Банка.

Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ, созданное Указом Президента. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций - контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Органы исполнительной власти всех уровней осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур, в том числе финансовых.

На основании Конституции РФ и Закона «О Совете Министров - Правительстве РФ» Правительство РФ контролирует процесс разработки и исполнения федерального бюджета, осуществление единой политики в области финансов, денег и кредита. Правительством РФ утверждено новое Положение о Министерстве финансов, Положение о Федеральном казначействе. При Правительстве РФ действует Контрольно-наблюдательный совет, выполняющий ряд контрольных функций в области финансов.

Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны исполнительных органов занимает Министерство финансов РФ (Минфин), которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление. Все структурные подразделения Минфина в той или иной форме контролируют финансовые отношения. Прежде всего, Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.

Большую роль в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности.

Оперативный финансовый контроль в рамках Министерства финансов РФ осуществляют Контрольно-ревизионное управление (КРУ) и органы Федерального казначейства.

Контрольно-ревизионное управление Минфина и его органы на местах осуществляют контроль за бюджетными средствами на государственных предприятиях и в коммерческих структурах, получающих средства из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов; проверяют финансовую деятельность предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также исполнение смет и соблюдение финансовой дисциплины местными администрациями. Кроме того, органы КРУ проводят проверки по заданиям правоохранительных органов.

Органы Казначейства призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. На Казначейство возложены следующие задачи:

1) контроль за доходной и расходной частью федерального бюджета в процессе его исполнения;

2) контроль за состоянием государственных финансов в целом и представление высшим органам законодательной и исполнительной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы;

3) контроль совместно с Банком России за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

4) контроль за государственными федеральными внебюджетными фондами и финансовыми отношениями между ними и федеральным бюджетом.

Для обеспечения бюджетной безопасности РФ и укрепления государственной дисциплины в области налогообложения созданы федеральные органы налоговой полиции, которые включают Федеральную службу налоговой полиции, территориальные и местные органы ее.

Особая роль в осуществлении бюджетной безопасности принадлежит Центральному Банку России (ЦБР). Как орган государственного управления, наделенный властными полномочиями, он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране. ЦБР осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. С этой целью создано специальное подразделение - Департамент банковского надзора, который проверяет соблюдение коммерческими банками банковского законодательства и установленных ЦБР нормативов банковской деятельности.

Отказ от административно-командных методов управления экономикой повышает роль тех видов финансового контроля, которые проводятся без непосредственного участия государственных контрольных органов, но в соответствии с государственными законами и нормативными актами. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль.

Внутрихозяйственный финансовый контроль проводится самим предприятием, его экономическими службами - бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента - за финансово-хозяйственной деятельностью своего предприятия, его филиалов и дочерних предприятий.

Новый вид финансового контроля, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг., - аудиторский.

Основные задачи аудиторского контроля - установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия, произведенных финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации; проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований проверяемых экономических субъектов. Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учета; составление бухгалтерской отчетности и деклараций о доходах; анализ и прогнозирование финансово-хозяйственной деятельности; обучение работников бухгалтерских служб и консультирование в вопросах финансово-хозяйственного законодательства; проработка рекомендаций, полученных в результате аудиторских проверок.

2. Проблемы бюджета и бюджетной обеспеченности в РФ

2.1 Критерии, индикаторы и пороговые значения бюджетной безопасности

В рамках исследования особый интерес представляет стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетов как неотъемлемые составляющие финансовой безопасности России. В рамках данного компонента эффективного и ответственного управления общественными финансами в международной практике существуют следующие критерии: четкие правила оценки бюджетно-налоговой стабильности на основе средне - и долгосрочного прогнозирования основных показателей бюджета; четкие правила оценки финансовых рисков и управления ими; надлежащее управление бюджетными резервами.

Для бюджетной безопасности большое значение имеют пороговые значения макроэкономических показателей.

Ведь пороговые значения являются важнейшим инструментом системного анализа, прогнозирования и социально-экономического планирования. Они должны приобрести статус одобренных или утвержденных на государственном уровне количественных параметров, соблюдение которых должно стать непременным элементом правительственных экономических программ.

Первой важной группой являются пороговые значения показателей бюджетной безопасности, касающиеся производственной сферы, ее способности функционировать при минимальной зависимости от внешнего мира. Крайне важны здесь показатели по общему объему производства.

Россия, претендующая на роль великой державы, должна иметь соответствующий объем производства. В связи с этим была принята следующая величина пороговых значений: объем валового внутреннего продукта в целом в размере 75% от среднего показателя по странам «большой восьмерки», на душу населения - 50%, и 100% - от среднемирового показателя ВВП.

Следует признать, что фактические показатели в России в настоящее время существенно ниже этих пороговых значений. Размер ВВП в целом составляет сейчас порядка 60% от среднего показателя по странам «большой восьмерки». И на душу населения - примерно 20%, а также 25% от среднемирового. По размерам ВВП в целом Россия опустилась во вторую десятку наиболее развитых стран мира. Впереди идут США, Китай, Япония, Германия, Франция, Великобритания, Италия, Канада, Индия, Бразилия и Индонезия. По ВВП на душу населения Россия оказалась на 59 месте в мире.

При таких объемах производства национальный интерес России сохранить свою роль великой державы явно находится под угрозой. Поэтому сейчас крайне важно переориентировать экономическую политику на достижение существенно роста производства.

Второй важной группой являются пороговые значения индикаторов уровня жизни населения. Ключевое значение в оценке социального положения народа принадлежит трем индикаторам: доле населения с доходами ниже прожиточного минимума, соотношению доходов 10% наиболее обеспеченного и 10% наименее обеспеченного населения, соотношению среднедушевого дохода и прожиточного минимума.

В этой области предварительно были определены следующие пороговые значения: доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума - 7%, продолжительность жизни - 70 лет, разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения - 8 раз.

Фактические значения этих индикаторов в 2008 г.: доля граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума - 30%, продолжительность жизни - 60 лет, разрыв между доходами 20% самых высокодоходных и 15% самых низко-доходных групп населения - 14 раз. Цифры показывают существенное превышение фактических данных над установленными. Из вышесказанного видно, что медленно идет приближение к количественным показателям пороговых значений, хотя здесь требования бюджетной безопасности менее жесткие. Они не требуют полного преодоления бедности, а только доведения доли населения с доходами ниже прожиточного минимума до максимально допустимой величины 7%.

Доля населения ниже прожиточного минимума по сравнению с началом 90-х годов снизилось с 30% до 21% в 2007 г. Прогнозом социально - экономического развития страны определено весьма медленное снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума - с 30% в 2006 г. до 25% в 2008 г. Если этот показатель будет и после 2010 г. изменяться такими же темпами, то в 2011 г. он составит 13 - 14%, что является весьма высоким уровнем бедности.

Большие споры в ходе предварительного определения пороговых значений показателей бюджетной безопасности возникают по поводу показателя уровня безработицы. По этому индикатору принято пороговое значение на уровне 5%, тогда как фактическое значение в 2008 г. составляло несколько более 9%. Таким образом, Россия и здесь находится в опасной зоне.

Третей, наиболее обширной группой являются пороговые значения индикаторов финансового состояния. Здесь индикатор, принятый в качестве исходного для расчета - это значение ВВП. Валовой внутренний продукт (ВВП), который является выражением общего объема конечных товаров и услуг, выпущенных на территории той или иной страны, независимо от национальной принадлежности действующих там предприятий в определенный период времени. Учет конечной продукции предусматривает элиминирование повторного счета сырья, полуфабрикатов, других материалов, топлива, электроэнергии и услуг, использованных в процессе ее производства. Также используется индикатор валовой национальный продукт (ВНП), который отражает объем производства, находящегося под контролем корпораций (производителей) и частных лиц данной национальности.

По этой группе определяются многие пороговые значения, в частности, важнейшие из них:

1. объем внутреннего долга в процентах к ВВП - 30%;

2. объем внешнего долга в процентах к ВВП - 25%;

3. дефицит бюджета в процентах к ВВП - до 5%;

4. объем иностранной валюты в наличной форме к объему наличных рублей - 25%;

5. денежная масса в процентах к ВВП - 50%.

Фактические параметры по указанным индикаторам в 2008 г. составили:

1. объем внутреннего долга - примерно 25%;

2. объем внешнего долга - примерно 30%;

3. дефицит бюджета - менее 5%;

4. объем иностранной валюты в наличной форме к объему наличных рублей более 100%;

5. денежная масса - 14%.

Таким образом, здесь имеется ряд параметров, по которым фактические значения не выходят за рамки пороговых значений, это, прежде всего, размер внутреннего долга и дефицит бюджета.

Необходимо рассмотреть и пороговое значение такого показателя, как монетизация экономики, представляющим в настоящее время наибольшую угрозу бюджетной безопасности России, так как он является крайне низким. Это важный показатель в финансовой сфере, выражающийся в процентном отношении денежной массы к ВВП, этот уровень следует определять по рублевой массе.

Таким образом, можно сделать вывод, что макроэкономические показатели являются наиболее значимыми, так как именно они определяют степень бюджетной безопасности страны, уровень ее благосостояния, и состояния национального хозяйства.

Также важно подчеркнуть, что наивысшая степень бюджетной безопасности достигается при условии, что весь комплекс общих макроэкономических показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а пороговые значения одного показателя достигаются не в ущерб другим.

Современный этап развития экономики России и мировой экономики в целом характеризуется возрастанием роли финансов и повышением их влияния на экономические процессы. Конкурентоспособность бюджетной системы является определяющим фактором экономического развития страны. В то же время конкурентоспособность финансовой системы тесно связана с уровнем её безопасности, которая определяется количественными и качественными показателями - индикаторами бюджетной безопасности.

Необходимость разработки системы индикаторов бюджетной безопасности подтверждается тем, что в России и в целом в мире этой проблемой занимаются с 90-х гг. Однако проведенный анализ позволил выявить, что не существует единой методологии разработки и определения системы индикаторов бюджетной безопасности. В условиях финансовой глобализации полностью обеспечить определенную бюджетной безопасность национальных государств и в целом национальной мировой экономики не удается.

Также свидетельством этому является произошедший в начале финансовый кризис, источником которого стал США, а в силу системных взаимосвязей в глобальной финансовой системе, кризис распространился на все основные мировые финансовые рынки. Поэтому проблеме разработки системы индикаторов бюджетной безопасности необходимо уделить первоочередное внимание, тем более что необходимые минимальные шаги в данном направлении уже сделаны.

Так, Исполнительный Совет МВФ разработал основные и стимулирующие индикаторы, которые являются базисом для разработки системы индикаторов бюджетной безопасности любого национального государства. Кроме того, были разработаны Программа и Руководство по составлению индикаторов, устанавливающие концептуальные основы, необходимые для расчета индикаторов. Причем обязательными являются основные, а дополнительные могут применяться странами по мере необходимости, так как, несмотря на общие тенденции национальных государств, вовлеченных процессом финансовой глобализации, между национальными финансовыми системами существуют значительные различия, что подтверждается проведенным исследованием Всемирного банка. Однако недостатком, присущим имеющейся научной зарубежной и отечественной литературе, является то, что предложенные индикаторы различными авторами, отражают состояние банковской, валютной сфер и сферы финансового рынка. В то время как индикаторы, характеризующие состояние бюджетно-налоговой сферы используются незначительно и в достаточно хаотичном порядке. Однако именно бюджетно-налоговая сфера пронизывает и интегрирует обеспечение всех сторон жизни государства, общества и каждого отдельного человека. При наличии системы индикаторов бюджетной безопасности, которая позволит оценить уровень угроз финансовой безопасности, проследить и проанализировать их динамику, а также проводить комплексный мониторинг её состояния, возможно своевременное не только принятие комплекса мер, способствующих ликвидации и предотвращению имеющихся угроз, но и в целом выявить дополнительные резервы для достижения устойчивого экономического роста.

Таким образом, разработка системы критериев, индикаторов и пороговых значений бюджетной безопасности необходима не только для того, чтобы обеспечить финансовую безопасность России, но и в целях достижения экономического роста страны в процессе финансовой глобализации.

Государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы страны. Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства. Государственное устройство является элементом формы государства. Территория каждого государства делится на составные части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства.

Бюджетное устройство РФ основывается на принципе федерализма и содержит следующие признаки:

Включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета (т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;

Отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетной системы.

Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти и, как следствие этого, создание трех обособленных финансовых фондов - бюджетов, для обеспечения их деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет РФ.

Совокупность бюджетов образует бюджетную систему государства. Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Структура бюджетной системы РФ состоит из следующих уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных преобразований городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов, но и необходимость осуществления избранной экономической политики

Федеральный бюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органов государственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

В Российской Федерации, как и в большинстве других стран, бюджет составляется на финансовый год, который начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Особое место в условиях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь принадлежит государственным внебюджетным фондам РФ как специфической экономической форме образования и расходования фонда денежных средств, образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетные фонды находятся в федеральной собственности, их средства не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.

Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ (единого социального налога); добровольных взносов юридических и физических лиц, а также других доходов, утвержденных законодательством. Расходование денежных средств осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, на основании бюджетов соответствующих фондов, утверждаемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Исполнение бюджетов этих фондов возложено на органы федерального казначейства.

Важное место в федеральной бюджетной системе занимают целевые бюджетные фонды, представляющие собой фонд денежных средств, образуемый в соответствии с действующим законодательством в составе бюджета, за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов, используемых по отдельной смете. Средства этих фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фондов.

2.2 Основные проблемы бюджета в РФ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

Подобные документы

Понятие, сущность и содержание экономической безопасности личности и угроз ей. Критерии, показатели и пороговые значения экономической безопасности личности в современном мире. Анализ состояния экономической безопасности личности, его параметры.

курсовая работа , добавлен 10.08.2011


Экономический потенциал страны и система национальной безопасности. Количественные и качественные параметры (пороговые значения) состояния экономики. Основные меры и направления деятельности государства по обеспечению экономической безопасности России.

реферат , добавлен 14.08.2015


Понятие экономической безопасности. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, ее краткая характеристика. Критерии и показатели экономической безопасности национальной экономики. Анализ показателей экономической безопасности России.

статья , добавлен 03.03.2013


Экономическая безопасность в системе национальной безопасности, её институциональные основы. Факторы, создающие угрозу национальной безопасности Республики Беларусь в экономической сфере. Экономическая безопасность как система: критерии и показатели.

реферат , добавлен 11.08.2014


Экономическая безопасность как составляющая структур национальной безопасности страны. Взаимосвязь экономической безопасности страны с состоянием экономики. Цифровые индикаторы для определения состояния экономики. Экономическая безопасность России.

презентация , добавлен 07.09.2011


Безопасность - социальное явление и категория теории национальной безопасности. Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Угрозы национальной безопасности, задачи ее обеспечения. Роль экономической безопасности в стабилизации экономики.

курсовая работа , добавлен 08.04.2012


Понятие и значение бюджета государства. Цели и задачи бюджетной политики. Основные составляющие федерального бюджета России. Решение проблем бюджетной политики РФ, перспективы ее развития. Формирование статей доходов и расходов, контроль их выполнения.

курсовая работа , добавлен 07.05.2009


Общие представления о безопасности реального сектора экономики в рамках национальной безопасности. Обеспечение экономической безопасности реального сектора: угрозы и возможности их нейтрализации. Направления экономической безопасности в реальном секторе.

курсовая работа , добавлен 16.09.2014


Свойства и функции экономической безопасности, ее виды. Место экономической безопасности в системе национальной безопасности. Формирование основ экономической безопасности в банковской деятельности. Трудности в решении экономической безопасности в России.

курсовая работа , добавлен 03.12.2014


Сущность, проблемы и критерии экономической безопасности. Классификация угроз экономической безопасности России. Механизмы обеспечения военно-экономической и внешнеэкономической безопасности. Деятельность государства по обеспечению безопасности.